抓住战略机遇 实现政府采购制度的成功转型 曹富国 【转贴】

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抓住战略机遇 实现政府采购制度的成功转型



抓住战略机遇 实现政府采购制度的成功转型


原创 2015-12-18 曹富国 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放和共享等新的发展理念，为此，清华大学公共管理学院举办了新发展观下的政府采购问题研讨会。受于安教授的邀请及于安教授和其他专家发言的启发，我想侧重讲三个问题：第一，当前中国政府采购发展的战略机遇；第二，抓住这一战略机遇期的基础与条件；第三，实现政府采购制度转型亟需研究的几个问题。

中国政府采购发展的战略机遇


就第一个问题而言，我认为，从以下四个方面来看，中国政府采购发展迎来了一个战略机遇期。


（一）关于政府采购与国家发展战略的关系：政府采购与国家重大战略的关系从来没有这么近。


我认为，中国政府采购迎来了一个支持国家重大战略发展的机遇期，政府采购与国家重大战略的关系从来没有这么近。


（二）中国正在进入一个“采购政府”的新时代，政府采购从来没有像现在一样成为政府的一个核心和战略职能。


第二方面就是中国政府采购发展迎来了“采购政府”时代的机遇期。我在十几年前给MPA的研究生开了一门课，就是“采购政府”。“采购政府”跟企业采购理论上的“Make-Or-Buy”或者是“自我生产或者采购”这样一个理论有关。近几年中国政府对政府购买服务、PPP政策的推动，使中国跨入了一个“采购政府”的新时代。政府不再强调依赖自给自足的方式满足自身需求或者公共服务的需求，而是倾向于从市场上获得这些需求的满足。在“采购政府”的理念下，采购从来没有像今天这样成为政府的一个核心、战略职能。“采购政府”的核心的理念是运用采购、合同这种市场机制来实现更好的公共服务的目标，实现一个公共资源、公共财政和私人部门的财政之间合理的配置。政府购买服务、PPP就是“采购政府”的典型形式。


中国目前正在实现从“政府采购”向“采购政府”转型。“采购政府“这一时代的到来对需求侧，供给侧以及供需之间的交易规则将产生重大的、深远的影响，也提出了需要研究的重大理论实践的问题，需要多学科、跨学科地深入研究，甚至是协同创新研究。


（三）政府采购对外开放的战略转型机遇：中国对政府采购国际贸易规则的需求从来没有像今天这样强。


最近几年，政府采购似乎面临一个对外开放的战略转型机遇，这几年跟前面几年我们讨论的加入GPA立场似乎不一样了。原来我们对加入GPA的态度似乎是被动的，现在中国的高铁走出去了，中国的核电走出去了，中国在世界的各个舞台上都在呼唤一种公共采购的国际规则，这是否也意味着中国对政府采购国际贸易规则这方面会有一个转型，一个积极地抢占政府采购市场制高点和规则话语权的这么一个转型。尤其是，今年中共中央和国务院发布了《

中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，对构建开放型经济体制有很多新认识，提出了新的要求，认为“我国改革开放正站在新的起点上”；要“以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动，以开放促改革、促发展、促创新，建设开放型经济强国。” “坚持世界贸易体制规则。维护多边贸易体制在全球贸易投资自由化中的主渠道地位”。还具体要求“推动我国加入《政府采购协定》谈判。”基于这些观察

，我感觉到中国对政府采购国际贸易规则的需求从来没有像今天这样强。


（四）十多年中国政府采购的实践提出了政府采购转型的迫切要求，各个方面对政府采购制度转型的呼声从来没有这么迫切。


毫无疑问，我们这些年来，政府采购制度建设取得的成功是巨大的。我们建立了一个政府采购的基本制度，真正地实现了以市场决定为基础的采购机制，而且这一制度有它非常明显的经济理性和法律理性。我总是认为，哪怕是我们暴露出来的问题也是我们成功的一部分，这是必须肯定的。


然而，十多年的实践也逐步暴露出了这一制度所存在许多问题，这些问题从根本上讲是由制度建设滞后和创新不足造成的。我们的采购法是在缺乏广泛的国内政府采购实践的基础上，以联合国国际贸易法委员会的采购示范法等国际惯例为参照制定的法。无论在法律理念或是在实现立法目标的方法和技术路线上都不能适应当下政府采购实践的需要。它既不能有效满足作为政府采购服务对象的用户的需求，也不能充分回应供应商、公众等其他利益相关者的诉求。可以认为，各个方面对政府采购转型的呼声从来没有这么迫切。

实现成功转型的基础和条件：中国实现转型的基础从来没有这样好


为回应政府采购实践中所提出的问题，财政部这些年来，尤其是近年来推出了一系列有力的措施，不断深化政府采购制度的改革，提出了从程序导向向结果导向转型的要求。尤其是最近出台的《政府采购法实施条例》，确立了领先的合同公开制度，扩展和强化了政府采购的管理环节。我有一个判断，当下中国政府采购制度转型基础处于最好的历史时期，中国政府采购制度的转型发展基础从来没有像今天这么好。


第一，主管部门提出了政府采购制度价值转型的要求。


经过十几年中国政府采购的实践，我们在政府采购制度的价值上，迎来了一个价值理论的转型，也就是政府采购价值理论的转型，在政府采购制度价值目标上，从程序导向向结果导向转型。这个对中国政府采购制度的变化是有非常深刻和深远意义的。


第二，中国有了实现规制理论和方法成功转型的制度基础和技术条件。


这就是合同公开以及在此基础上可能形成的政府采购大数据的利用。这些年中国政府采购实践中的创新，包括合同公开，尤其是《政府采购法实施条例》所确立的合同公开的制度，它是一个世界先进的制度。合同公开制度，尤其是这么多年积累的大数据制度，它会引起《政府采购法》规制理论的一个转型，也就是从我们一开始制定的主要以反腐败或者防腐败为目的的“强规制，严规则”的这样一个法走向一个放松规制的法。什么都公开了，我有大数据在，你还有多大认为操控空间？这使得我们这个法的规制理论有了一个转型基础和条件。


第三，中国开始形成一个从货物采购向服务采购转型的实践基础。


PPP时代的到来，更会形成一个政府采购从货物向服务的转型。PPP本质上就是服务采购，PPP的转型本质上是从一个物的采购向服务采购的转型。这说明，中国正在形成一个从货物、工程为主要采购对象向服务为主要采购对象的制度和实践转型，
十几年前，我们到英国去考察它的PPP法律政策和实践的时候，我们观察到英国在PPP的理念下，政府采购从物的采购向服务采购转型的问题。当时我们推测英国的服务产业为什么这么发达，可能跟其采购制度的整个PPP创新有关，从一个物的采购向一个服务采购这样一个转型是有关。


第四，中国政府采购实践现在又有了新的发展形态和实践，正在向公共资源交易制度转型。
公共资源交易平台是当前我们政府采购领域中发生的另一个典型的发展形态。我倾向于认为它是在中国政府采购的监管体制，尤其这种采购、集采的职能以及市场规则有一个发展的高级阶段。它的发展为我们提供了一个多样化的实践基础。

实现成功转型的机遇与挑战：亟需研究的理论和实践问题



中国当前政府采购制度发展有着巨大的发展机遇，也面临着本土化、现代化和国际化的巨大挑战，提出了许多重要的理论和实践问题。尤其是在新的发展理念之下，我们更需要着重研究和解决以下一些问题。可以认为，就当下的政府采购发展而言，我们需要研究的理论和实践问题从来没有像今天这样多样化和迫切。


（一）深化政府采购制度改革，建立“创新友好”乃至”发展友好“的政府采购制度。
新的发展理念将创新发展置于首要地位。关于政府采购中的创新政策，我们有一个总体判断，因为前几年对于政府采购促进创新的问题，我们做了很多工作，有二三十万字的成果，就差最后一公里没出来。我们尤其关注了高铁采购，我认为高铁采购是政府采购促进创新的一个经典案例。


但是我们从总体上观察，我们现有的《政府采购法》和政府采购制度在不经意中是不利于创新的。比如，在供应商资格条件，评标评审标准，最低价格中标的这种机制，包括还有在备选投标的这种自由裁量权上，《政府采购法》实际上是压制或者不利于创新的。一方面我们说要采购创新产品，但是我们在采购制度和程序上却很难去容纳创新性的思想和创新的东西。


现行政府采购制度还有一个制约创新的另外一个问题，即中央的政策供给与地方创新之间的紧张关系。我们在地方调研的时候总能发现这一紧张关系，似乎是，中央在等地方创新实践，地方在等中央政策或受中央政策制约不能有效创新。这就会形成一个创新死结。
所以，我们怎么样去基于一种创新的思想去重新审视我们整个政府采购制度？政府采购促进创新的问题恐怕不是简单地说我们去采购创新的问题，整个制度恐怕都要创新友好化，就像我们的环境友好化一样。在新的创新发展理念下，我们预计政府采购创新制度将会获得重生的机遇。在这方面，我们进一步深化政府采购制度改革，进行理论研究和实践创新的空间很大。同样，我们也需要在新的发展理念下，使整个政府采购制度如何更加“发展友好化“。这又是一个大命题。


（二）以公共采购视野、在公共采购法体系下考虑《政府采购法》改革问题。


我觉得我们需要对中国《政府采购法》，包括《政府采购法》在内的诸法律用一个公共采购法律体系的系统观念来看待它。最近我在设计一个国家社科基金重大招标项目PPP立法研究项目的时候，思考和梳理了这一问题。实际上在公共采购法律体系框架下，中国需要包括政府采购法在内的大概五六部、六七部法律来规范各个方面的公共采购问题。因此，我们不能把政府采购法的改革与发展问题简单化，而是需要用一个法律体系观来看待这一问题。在公共采购法体系的视角下，所谓的《招标投标法》与《政府采购法》的关系问题，就不是你废我存的关系问题。


（三）推动《政府采购法》的修订工作，依托政府采购法的改革推动政府采购制度的转型。


这个问题很大，前述讨论的很多问题都需要政府采购法的改革来完成。还有一些其他问题也需要政府采购法来加以特别处理。比如政府购买公共服务问题，不是一个简单地纳入政府采购法的规范的，它可能需要一个特殊的制度来加以安排。比如，我们观察到在《欧盟采购法》上，公共服务的采购单独有一个轻规制的一个规则，它可能会考虑到政府购买公共服务这一制度的特性。前面几位老师所提出来的政府购买公共服务的一些特性，他们基于实证分析所进行的一些思考都很有道理。再比如，关于PPP的政府采购问题。PPP是一种对于传统政府采购的创新，它是一种政府采购的高级的复杂的创新形式。它同样会给我们以传统采购为主要规范对象的《政府采购法》的适用带来一个巨大的挑战。我在设计一个PPP立法研究项目时提出的一个问题就是，我们传统的《政府采购法》能够包容PPP这种创新的高级的复杂的采购形式吗？实际上我们经过一个仔细的深入的研究，发现PPP的了法律政策与传统政府采购法有很多内在的冲突。这就是说，我们将来《政府采购法》怎么去进行自身改革，以适应PPP这种采购形态。就此而言，要么维持这个传统的政府采购法，要么制订新的PPP采购法。


（四）用足合同公开、大数据这种机制，夯实《政府采购法》转型的基础。


我对合同公开的评价非常高，认为正是这项制度使中国政府采购制度进入了2.0时代，并且进入了世界政府采购制度的先进行列。目前这项制度在全国范围内已经逐步推开，但是其潜力还需要深入挖掘。我建议建立类似于澳大利亚的政府采购合同登记制度，设立一个专门的合同登记机构，更加有效地实施这项制度，并充分利用合同公开所形成的大数据，使中国政府采购制度成功实现转型。


（五）提升政府采购政策管理职能，设立中央政府采购政策办公室。


基于中国政府采购制度转型和发展的现实要求和未来发展需要，我认为我们还需要进行体制创新。我们现在需要大胆地提出来这个体制创新问题。我觉得中国目前包括政府采购在内的整个公共采购制度的发展的情况，需要在中央设一个政府（公共）采购政策办公室。这个办公室要具有超越部门的职能，要跟中国的政府采购战略职能对接，要协调诸法、诸部门之间的监管职能的一些关系。


（六）建立公共资源交易的共同规则，发挥政府采购的引领作用。


公共资源交易平台是我国当下公共采购实践发展的一个新阶段。我们更感兴趣和关注的是这几个基于中央的部门，基于不同的法律所确定的交易规则如何实现共同标准问题，因为没有共同的交易规则，这个平台就无法实现其交易平台的市场效率——而这正是这项制度的正当性所在。政府采购制度无疑是其中最先进和最为完整的。但是我们看到恰恰是政府采购制度在这个公共资源交易平台这个制度建设中，它发挥的作用是非常小的，甚至是被边缘化的。


所以，政府采购制度这种先进的制度怎么去引领中国公共资源交易制度这样一个新的发展问题，这是值得我们思考的问题。尤其是我们需要把政府采购合同公开这一项制度放入到招标投标、矿产、土地、国有企业产权交易等公共资源交易制度中去。公共资源交易合同的公开能解决多少问题。而我们观察到实践中政府采购职能在这个问题上是保守的，有限的，没有发挥它应有的这样一个引领作。所以，我认为，政府采购需要在公共资源平台与公共资源交易法的建设中间发挥自己的引领的作用。


（本文为中央财经大学法学院曹富国教授在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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