宏观经济与公共财政改革路径上的政府采购 贾康 【转贴】

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宏观经济与公共财政改革路径上的政府采购



宏观经济与公共财政改革路径上的政府采购


原创 2015-12-21 贾康 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。


从宏观的角度来看，一个有关经济运行的关键词就是要认识“新常态”。当前可说，“新”已经明朗，“常”还没有实现，经济还在下行，要完成它的触底、企稳对接一个尽可能长时间的中高速增长平台，其实质是要求增长质量升级，打造“升级版”的能够可持续发展的局面。


另外一个有关总体战略布局的关键词就是“四个全面”。现在已经成为新一代领导集体治国施政的核心框架了。四个全面第一项是“全面小康”，“十三五”规划期被称为其决胜阶段，就是剩下这五年多一点的时间，但是我觉得这个奋斗目标还只是作为一个节点，在“三步走”现代化通盘考量种，它是重要的，但它不是最关键的。最关键的是十八届三中全会提出来的要求跟着“全面小康”作为三步走战略目标实现的中间节点，在2020年改革部署必须取得决定性的成果，即改革的任务是第二个全面。这是真正要克服种种困难，攻坚克难才能解决的问题了。


第三个全面是还要全面依法治国。到十八届四中全会，第三个全面实际是把政治文明放到经济改革为重点的十八届三中全会部署之中，变成一个不提政治改革而把政治改革结合起来的一个框架了。


第四个全面就是全面从严治党。既然历史决定了共产党是执政党，是有合法性问题的，这里的合法性是指要在自然法的概念上树立，公信力与民心向背是最具有决定性的因素，没有全面从严治党，不把反腐倡廉从治标推到治本，四个全面就不可能真正实现。全局战略就是这样一个宏观的有机整体框架。


到了十八届五中全会，提出发展新理念，我认为是将原来已经表述过的东西系统化了。创新带头，跟上协调、绿色、开放、共享，在“四个全面”大背景下，习近平总书记最新对从供给侧结构性改革的强调，我认为确实是有深远意义的。人们正在从不同的角度解说，网上有很多说法。我们在经过亚洲金融危机、世界金融危机的冲击之后，现在是不是这一次对供给侧的强调，表明了以学理支撑新一轮的“创新驱动”的调控和发展的阶段特征？


当然如果把握得好，就是对应于国家治理体系、治理能力现代化，已经形成一个指向了。从供给的角度，我们做了一些研究努力。这些年我们一直很注重供给侧的深入系统研究，而且正式注册成立了独立智库性质的新供给经济学研究院。在十八届五中全会之前，也按照要求内部上送了我们系统性的研究报告，为科学决策做配合与努力。


我理解，中国现在所强调的供给侧视角并不是简单重复里根经济学。里根经济学简单强调的就是减税为主，减少干预，让供给侧的微观主体活力更好的发挥，我们显然在这方面也已经是不遗余力，还在继续强调结构性减税，而现在所说的供给侧改革与体系化提升的任务比它宏大得多。整个结构的问题、机制转换的问题，在中国必须对应到制度供给问题，实际上在供给侧结构性改革里，是把物的角度的结构与制度角度即人际关系角度的结构结合在一起，是一个极宏大的概念，也是服务于四个全面布局下的生产力的进一步解放。


对于公共财政改革路径上的政府采购，我感觉，这里面的制度供给和结构优化的要素是结合得非常紧密的，几乎从不同的角度切入，都会接触到制度供给问题和结构优化问题。结构优化在物的角度来讲就是要区别对待，就是要有轻重缓急，有政策导向，政策的要领就是“有差别才有政策”，不是简单的总量问题。同时，结合中国经济社会转轨来看，这么多年的《政府采购法》实施之中，我们感觉到它有纠结和困难，有必须要克服的种种弊病，都是制度供给在这方面要升级的问题。


在这个概念之下，我想再具体讲一讲自己对于现在进一步推进政府采购制度改革的感受。当年讨论《政府采购法》立法，我记得有争议的一点就是除了货物采购、服务采购之外，公共工程要不要纳入？有一派意见就是断然否定，认为不应该纳入公共工程，但我们是力主纳入，最后坚持的结果是公共工程包括在《政府采购法》覆盖范围内。当然，后来有一个《政府采购法》和《招标投标法》的对接问题，经过一定时间的磨合，现在基本也正对接上了。


在升级版的打造中，PPP机制创新是对接工程采购概念，它同时又带出货物采购和服务采购或者说购买服务相关的优化问题。这方面需乘势把我们已经有的经验教训加以总结，再进一步提升，是一个很好的制度建设推动过程。在这个过程中，PPP的多种正面效应对我们来说确实非常宝贵，它将对冲下行压力，把一部分所谓的过剩产能变成有效产能，增加有效投资；而且直接改善民生，这个改善民生的机制是“1+1+1大于3”的效果，不是简单的投融资机制创新，而且会加上管理模式创新和治理模式创新的要素。同时，既缓解了政府的支出压力，又为企业生存发展拓展了空间，还对接混合所有制改革，特别是倒逼法治化，倒逼契约精神的培养。这些益处跟我们原来政府采购所做的工作，天然对接在一起。


对于前面一线领导的发言，有几点我也附议一下。比如，汪雁处长首先强调的是阳光化采购，其后面的机制就自然地得再进一步说清楚，怎么认识集中采购？我的理解是，原则上，各种理论的分析和实践经验的总结都证明阳光化是最好的防腐剂和增效剂。有阳光化的制约等于把知情权交给社会，有了知情权，就有了建议权、监督权，人民群众当家作主，共产党执政的法理基础就落实在这些机制里，就是习总书记所说的，公共权力要放进笼子，实际上是放在哪个笼子？就是放在法治的笼子里，阳光化是最基本的保障。在肯定阳光化之下，形式上能够成批量的就都要集中成为批量采购，这是合乎逻辑上的要求。集中不是绝对的坏，但是确实要说明，集中并不意味着这种框架和行为必然都要求大批量。其实，在集中采购框架之下，在与现在的新常态进一步对接中，承认要有更多的个性化和更多的量身定制。我注意到中央国家机关已经在网上实现买一台计算机都可以走集中采购程序，那个程序的框架是集中的、阳光化的。但是买产品可以买得非常“零碎”，这都是值得总结和进一步提升的经验。


在以后实际的博弈里，就要说清楚，这样一个跟阳光化匹配的所谓集中的特征，首先是在于法治化，由法罩着一切的集中框架，法罩着所有的行为和规则，同时要给出弹性空间，充分让各种各样小批量、个性化的东西在这里都可以纳入集中框架。于是结构优化与包容性的特点就显现出来，结构就是要有差距，允许各种各样的区别，包括应急程序，包括特殊的情况都应该被设计到这个体系之内，就有了弹性和包容性。


机制方面，一定要在理念上理直气壮地强调阳光化，强调必要的集中框架。同时，要探讨可操作的、分散的、小批量、个性化处理机制。这里面政策的导向和调节作用就是在整体设计里要落到可操作。所谓阳光化不是所有的内容都一览无余，比如，随机形成的评审专家名单可以保密，每个人提出的意见必要时需要保密，这不违反阳光化的规则，这只是阳光化必须要明确的配套机制。其他能公开的信息，能够对社会和盘托出的就要和盘托出。对于具体的区别对待的内容，我觉得可以经过实践总结再给一些弹性的空间，比如，外国人不接受本土创新这个概念，我们可以不用“本土”这两个字，而是通过在创新过程中一些具体操作上的处理，来考虑鼓励本土创新。最后，要形成整体设计中的可操作性，和各个区别对待部分的整体协调性。这是一种非常值得从宏观全局制度供给视角出发来具体看待政府采购的逻辑思考。

（本文为华夏新供给经济学研究院贾康院长在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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