揭开印度公共采购神秘面纱 【转贴】

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揭开印度公共采购神秘面纱



揭开印度公共采购神秘面纱


原创 2016-02-21 Anirudh Shingal 中国政府采购报


中国政府采购报
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编者按：

“金砖四国”之一的印度是一个既传统保守，又多元复杂的国家，公共采购在这个神奇国度之上也展现出了有别于他国的独特之处。印度有着层级复杂、发展不均衡的公共采购立法框架，也是世贸组织《政府采购协定》（GPA）的观察员。他期望能够从GPA迈向更开放的平台，却会在“外来者”们进入本国公共采购市场时显得不那么友好。让我们揭开神秘面纱，看看具有印度特色的公共采购制度到底是怎样的？

■ Anirudh Shingal

印度属于联邦制国家，印度的公共采购也因此发生在不同政府层级，包括中央政府、邦政府（次中央）及地方政府，此外还包括国有企业采购。然而，印度一直未有能完全覆盖所有公共实体采购的统一法律，而是通过各种采购框架规则、指南与手册管理着不同层级的采购实务。

在印度，中央一级与邦一级公共机构和企业须遵循各自的采购规则，而这一切都要归因于印度错综复杂的民族关系和一系列历史遗留问题。世界银行在其发布的各国采购评价报告（CPAR）中就曾指出，印度公共采购缺乏中央层级领导部门，印度若能统一并简化各级政府间不同的采购程序，将会从中受益良多，不仅能进一步改善政府管理，让纳税人的钱花得更值，同时也会因为公共采购涉及大量的生产服务，从而提高印度整体经济效率。

值得鼓舞的是，印度已经开始采取措施进行改革。比如，中央政府之前修订的《公共采购法案2012》覆盖范围就包括中央政府部门及国有企业，该法案参考了《联合国示范法》与世贸组织《政府采购协定》中的诸多优秀实践。同时，一些邦政府，包括拉贾斯坦邦,卡纳塔克邦与泰米尔纳德邦也都拥有适用于本邦的公共采购法律，这些规则在制定时大多参考了国际通用的公共采购标准。不仅如此，卡纳塔克邦与泰米尔纳德邦早在2012年就开始采用终端对终端的电子化采购，这一举措甚至早于印度中央政府。

然而，尽管印度公共采购在立法上有着不小进步，但在实践中仍要面对诸多挑战。除了各邦规则与采购情形的不同，印度公共采购还面临着采购人员不专业、政府官员干涉过多从而导致公共合同授予过程中腐败盛行等一系列问题。

印度公共采购盘子有多大？

在印度，中央、邦政府以及国有企业都会在各种财务文件中公布公共采购的预算，但货物与服务类采购的实际发生情况却很难知晓，印度也没有专业机构对本国公共采购数据进行统计。当然，2012年，印度要求中央、邦及国有企业，在执行高于门槛价以上的采购项目时必须强制使用电子招投标程序，这些公共合同的授予细节从而形成了巨大的信息库。当然，印度公共采购市场规模及外国企业进入本国采购市场的情况是可以统计的，但这些数据也因统计方法的不同也显示出了一定的差异性。

在WTO秘书处发布的印度贸易政策审议（2002）中显示，在2000年第一季度，印度的中央采购机构，即中央物资局（DGS&D）在中央政府层面的采购额约为328亿印度卢比（约8亿美金），其他由中央部门及邦政府、国有企业进行的采购规模约231亿印度卢比（约6亿美金）。然而，在在世界银行发布的CPAR（2003）中显示，印度公共采购规模约占国民预算的13%，同时占GDP的20%以上。但根据2012年公布的另一份报告的结论，2007年印度政府采购市场约占当年GDP的7.1%，政府采购可竞争的价值总额约61—184亿欧元。同时，欧盟企业为印度中央、次中央及国有企业提供的货物与服务约2380—7140万欧元，占据了印度公共采购市场对外开放规模的18.6%，这其中有83.4%的公共合同发生在造纸、机动车辆、电子设备、机械和设备领域。此外，一份于2012年发布的，基于世界投入—产出表数据库得出的政府财政消费支出（GFCE）报告显示：2011年，印度政府总财政支出与公共消费进口额分别是209万亿美金与7.1万亿美金。

多元复杂的采购政策

印度没有全国性的政府采购政策，其中央层级、各邦、国有企业甚至国防部与铁道部都有各自的采购法令、采购指南及相应的立法体系。广义的法令和指令包含在2005年《总财政法》和《财政权授权法》（DFPR），更广义的法律框架还包含在1872年《合同法》、1930年的《货物出售法》、《仲裁及限制法》以及最近的2005版《信息权法》内。此外，印度还针对不同领域的采购有着单独法律，比如国防采购需要遵照国防部颁布的国防采购手册执行，中央政府部门则需通过中央物资局进行采购。

印度公共采购五花八门的法律规则虽然在构建时大多遵循国际标准，但在具体实施中很难在透明度、有效性与公共合同授予的专业性方面体现出良好效果。采购系统也因为饱受决策效率低下的困扰，导致采购成本节节攀升及采购实体付款延迟。不仅如此，由于印度缺乏独立的采购监管机构及有效的争端解决机制，缔约当局常常与投标人相互勾结，使得改过公共采购系统饱受质疑与挑战。

印度邦政府遵循的采购程序通常基于各邦的金融规则，也显示出很强的差异性。在次中央层面上，拉贾斯坦邦、泰米尔纳德邦和卡纳塔克邦首先在邦内建立了自己的公共采购法。其中，拉贾斯坦邦的公共采购法律完全遵照《公共采购法案2012》且达到了公共采购国际标准，恰尔肯德邦新出台的采购草案2013，使其成为了印度首个在合同授予时给予本地中小企业政策优惠的邦。

2012年，印度政府开始修订覆盖中央政府及所有在中央政府控制下或议会建立机构的公共采购法案，这部法案涉及的采购范围包括货物、工程、服务、国防及其他有战略采购、PPP等。但值得注意的是，这部法律中并未明确要求废除其他五花八门的采购法规效力，也并未直面印度公共采购混乱的法律框架这一事实。随着2014年印度新政府的上台，这个法案甚至需要在印度议会上通过才能生效。

不断进步的电子化采购

2012年3月，印度中央政府开始实施电子化采购制度，中央政府、中央公共部门企业在采购价值100万印度卢布以上的工程、货物或服务时，必须通过电子化采购程序购买。同时，为进一步推进电子化采购进程，最大限额的确保中央政府合同能够通过这一路径授予，印度在2015年4月，将电子化采购门槛限额降至50万印度卢布，并在2016年4月进一步将门槛降至20万印度卢布。采购实体可在涉及保密需要、国家安全等方面选择退出电子化采购程序。   

为了能够参与中央政府采购项目，投标者需要在中央政府电子化采购门户网站进行注册，获得电子签名及电子代码，此外，供应商在递交标书时必须按照制定的电子文档格式提交。在印度，一些邦政府甚至在更早的年份便开始推行政府采购电子化招投标。

印度在开发建设电子化采购系统上还有着很长的路要走，电子化采购是增加采购过程透明度的重要手段，由于印度的政府采购较为分散，难免在次中央层面上出现形式各异的电子化采购系统。

对“外来者”并不友好

除一些特殊标的外，印度并未明令禁止外国供应商进入该国公共采购市场，但印度的外国投资政策中还是提及了一些不允许外国企业参与的领域，比如核能及铁路建设这些不允许私人企业进入的行业，也同样对外国竞标者亮起了“红灯”。

除了双边协议和一些针对个别国家出台的限制性商业条款，印度政府似乎并未在公共采购法中特别提到“互惠条款”。在大多数情况下，外国企业无须为获得竞标资格而煞费苦心的建立分之机构、合资企业或签署其他商业条款，只是一些标的需要外来中标人组成特殊目的公司（SPV），以便顺利履行合同义务。

即便法律中未对外国企业参与印度公共采购有特别限制，但实践中，印度公共采购市场对“外来者”们并不友好。2010年，印度就在与澳大利亚的双边谈判过程中明确表示不会将政府采购领域纳入谈判范畴，此举也是给欧盟和日本等国发出强烈信号，即印度拒绝向发达国家放开政府采购领域。2015年，印度中央政府颁布了一系列要求中央政府优先采购国内电子产品的指导意见，这也成为了印度总理纳伦德拉·莫迪所提出的电子产品“本国采购”战略中的重要组成部分。

印度在2010年以观察员的身份加入了世贸组织《政府采购协定》，尽管观察员的身份不会给印度带来法律约束，但倘若其最终加入GPA就意味着印度需要遵循“互惠”条款：向其他GPA成员国平等开放政府采购领域。对于印度，这个各层级政府都有着相对独立的公共采购系统的国家，其在向GPA提交出价清单并明确出价范围时，就会面临着不小的挑战。


（本文属于意大利罗伯特·舒曼中心的全球治理项目）

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