一个投资人眼中理想的PPP项目 毛忠强 中国政府采购报 【转贴】

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一个投资人眼中理想的PPP项目



一个投资人眼中理想的PPP项目


原创 2016-03-16 毛忠强 中国政府采购报


中国政府采购报
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编者按：PPP项目中，代理机构是沟通政府方和投资方的桥梁。这一桥梁作用不仅体现在程序代理上，更重要的是，用自己的专业知识帮助双方判断项目价值与合作的可能性。本版特邀代理机构投资部门经理人从投资视野介绍他们对PPP项目的判断，以飨读者。

■ 毛忠强

在行业内，对于PPP有个很形象的比喻，说PPP是一段婚姻而不是一场婚礼，政府方和社会资本方要有共同一起过日子的打算。这种说法，其主旨在于提醒政府方：PPP项目不是一桩短时间的买卖，而是一段需要共同经历的伙伴关系。这对于处理政府与社会资本方的关系来说，无疑是一件好事，但美中不足的是，当下从业者更多为政府方如何操作执行PPP项目出谋划策，而少有人关注作为“婚姻”的另一方——社会资本。他们是如何看待PPP，所希望的理想PPP项目是怎样的？作为专注于市政公用行业PPP投资建设和运营的社会资本投资商的一线投资人，笔者根据近年接触和投资PPP项目的实际经验，总结投资人眼中理想的PPP项目的若干特征和内涵，撰写本文，以期为各方在选择PPP项目合作伙伴时有所裨益。

笔者认为，从社会资本方的角度，判断一个PPP项目是否是一个理想的PPP项目，可从如下角度进行考量。

启动前期要认准项目

挂羊头卖狗肉、手续不完备、配套设施一锅粥、项目边际不清晰……这些现象决定了项目很难顺利实施。而这些现象，往往能在项目前期露出狐狸尾巴，笔者建议投资人应在项目前期认真审核项目的方方面面。

一是看项目是否名符其实。顾客买东西时，最怕广告做得天花乱坠，实物却和广告差距很大的商品。目前，在市政公用设施领域内，一定程度上存在这种现象。从县市到省到国家，各级政府的发改部门或财政部门都纷纷建立自己的PPP项目库。但这些项目库里的项目是否都是正儿八经的PPP项目呢？恐怕要打个大问号。在我们与政府部门的项目接洽过程中，遇到名为PPP项目，实为BT、融资代建甚至纯融资的项目不在少数。这种披着PPP外衣的融资项目，能否顺利地实施下去，投资人心中是没有底的，所以遇到这种项目我们大多敬而远之。

二是看项目是否手续完备。一个PPP投资项目从立项到确定投资人并签署相关PPP协议，行政审批环节的手续繁多，如项目立项、可研批复、环评批复、初设批复、项目选址、征地拆迁、国土使用权证办理、PPP实施方案批复、招标批复等等，这些手续决定着一个PPP项目是否具备相应合法的地位，决定着是否经过了法定的程序，是一个PPP项目有效成立的法律依据和基础。因此，在投资人眼中，这些是PPP项目的“准生证”，这些法律手续是否完备？如有缺漏，政府方是否有完善办理的预案？是投资人在评估一个PPP项目首要考量的问题。法律手续的完备合法，无疑是一个理想PPP项目的基本条件之一。

三是看项目的配套设施是否到位。PPP项目往往不是一个独立的项目，一般都会涉及配套的管网、市政道路、用水、用电等多方面的设施。现在有很多PPP项目尽可能地把配套设施也纳入PPP项目的范围，作为为一个项目进行招商实施。但实践中也还存在大量的单独PPP项目，配套设施需要政府方另行投资建设。对于这些项目，投资人员应当仔细考察这些配套设施是否已经完善到位，如暂时还未完善到位的，政府方的建设方案和实际建设进度的是怎样的，是否可以较好地配合PPP项目的建设和运营。对于配套设施脱节严重且无合理方案、实施进度较慢的项目，投资人员在评估时，也要打一个大大的问号。

四是看项目边界条件是否合理、结构是否清晰。市政公用基础设施行业特别是环保行业领域内的PPP项目，现在已属于竞争充分的行业，一个PPP项目适用什么样的标准？规模是多少？期限是多长？几个基本的边界条件一出来，行业内的人员一瞧，其他的诸如总投资、单价等条件，大家也能估摸出个七七八八，如果最终确定的其它重大条件与估计的差距太大，大家心里也会犯嘀咕，这其中是否有猫腻？适不适宜参与？投资人员自然会仔细掂量。成熟的PPP项目结构是比较清晰的，项目总投资在合理范围内，政府方和社会资本方承担的比例，各自分工负的责内容，社会资本的投资具有明确的边界条件,这些条件应当是设置明晰和清楚的。如果招标文件中对这些讲述不明确，社会资本方对其投资范围和边界不清晰，负责任的投资人员是不敢轻易作出参与投资决定的。

实施中要注重程序

程序正确是项目落地的保障。关注程序正确，不仅要关注程序是否公开公平公正，还要关注政府监管是否依法执政、运营人员是否有能力保障项目如期保质保量运营。

一是要关注项目的采购程序是否公开公平公正。根据目前的法律法规，PPP项目采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等五种方式。虽然相关法律法规对这五种方式适用的条件和范围进行了原则性的规定，但在实践操作中仍然存在模糊重叠的地方，一个PPP项目是否遵守相关法律法规以及文件精神的要求，是否设立了合适的采购程序，将很大程度上影响一个投资人对PPP项目的判断。一个明显应当采用公开招标的PPP项目，如果采用竞争性谈判或竞争性磋商等程序，给人很明显的印象的是这个PPP项目存在被操纵的痕迹，投资人也会仔细衡量是否能参与。

二是要关注政府方的监管是否有据有节。PPP项目往往都是民生重点工程，是政府及职能部门关注的重点。但作为社会资本方，希望政府方的监管有据有节。有据，是反映政府部门对项目的监管应当有充分的依据，从实际情况来看，政府部门对项目的监管有两个方面的依据，一是法律法规赋予政府部门的行政管理和监督权利，二是根据PPP项目协议约定的政府部门享有的法定权利之外的对项目的监管的权利，除此之外，作为承担项目实际运营的社会资本方当然希望政府部门对项目的监管尽量控制在一个合理的范围之内，为项目的运营创造一个良好的政务环境。

三是要关注项目是否能安全、平稳、达标地运营。作为一个负责任的社会资本方，希望项目在约定的期限内能够安全、平稳、达标地运营，这一方面要求社会资本方自身要有相应的运营实力和水平，另一方面要求项目工艺路线的选择符合项目合实际情况，工艺成熟、运营平稳、成本可控，还要求项目的建设质量符合国家质量标准要求。投资人员希望项目选择的工艺是成熟可行的工艺，对于市场上不常见的“新、奇、特”工艺路线，除非自己已经研究得比较透彻，否则就会多一份小心。PPP项目一般都有短则十几年，长则三十年的运营期，安全、平稳、达标地运营，才能实现社会资本方投资PPP项目的目的。

抓住项目收益的“七寸”

投资人投资PPP项目，要的当然是收益。笔者认为，收益包括两方面，一是投资人在项目中的收益，二是项目能否实现经济效益、社会效益共赢。

先说说投资人的收益。这部分收益的关键在于，项目的收益模式是否合理，收益水平是否适中。作为社会资本方，考量一个PPP项目，最重要的是考虑这个项目收益模式设置得是否清晰、合理，是否具备可操作性，是否设置了收益保障措施。虽然说目前国家的法律法规并没有对PPP项目收益模式设置统一的规定，但在评估一个PPP项目的收益模式是否合理及收益水平是否适中一个最有效的方法就是根据自身的条件来模拟适用这个收益模式。在该项目收益模式中，根据自身的运营条件最大系数仍不能测算出合理的收益水平，那么可以从行业内相似案例、行业最高水平等多角度再行推测该收益模式，如果仍然无法计算出合理的收益水平，那么投资人员就保持合理怀疑态度观察项目的进一步发展吧。

再说说如何判断项目能否实现经济效益、社会效益共赢。社会资本方投资一个PPP项目，首要目标肯定是衡量这个项目是否满足自身的经济效益目标，但负责任的投资者不能仅仅关注经济效益目标，也要对项目的社会效益进行充分的考量。而且PPP项目往往是投资收益较低、回收期长的项目，这也要求社会资本方对项目的收益不能抱有太高的希望和目标，要注重经济效益和社会效益的共赢。经济效益和社会效益共赢的实现不仅需要投资商有这方面的意识和目标，根源上在于项目模式和机制的设置之初，政府方就要对社会公众的需求、政府方财政承担能力以及投资者的运营实力、利益需求、项目的运营方式、盈利模式等多方面因素进行综合考虑。

一个PPP项目如果在上述几个方面都能够给投资者比较满意的印象，笔者认为这个项目操作起来应当不会出现大的纰漏，如果后续PPP投资协议签署质量较高，当地政府部门大力支持，项目公司依法依规谨慎运营，就能够为项目的成功运营打下良好的基础，也才能成就政府方和社会资本方的这段美好的“婚姻”。

（作者系湖南首创投资有限责任公司投资部副总经理）

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