实务|政府采购的主流运行模式和特征

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实务|政府采购的主流运行模式和特征







2017-07-05     丁丁    中国采购与招标网

从政府工程采购和货物、服务采购两个角度，分别阐述目前政府采购的主流运行模式和特征。

政府工程采购形成了分散监管的体系与模式

《招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。其中特别说明，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。2000年国务院办公厅文件规定由各行政主管部门自行管理。而这一点在2011年国务院通过的《招标投标法实施条例》第四条中进一步得到了确认。

因此，如果政府工程采购包括监管在内的全部内容适用《招标投标法》体系，则工程采购的监管已形成了与所有采用招标投标采购方式一样的监管格局。这个格局最重要的特征之一，就是工程采购实行部门分散管理和同体监督。各部门对采购人的招标投标活动，实行自我、自觉的管理和监督。

政府工程采购操作实施与监管的基本内容包括：项目审批管理、项目实施代理机构的选择、招标代理机构的管理、评审专家团队监督管理、公告信息管理、投诉与处理。关于财政部门在工程采购监管中的角色，虽然《政府采购法》第十三条规定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，而且并未说明工程采购不适用这一条，但《招标投标法实施条例》还是对财政部门在工程采购中的角色做了规定，即财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。

综上，从法律层面看，政府工程采购基本上由各行政主管部门自行管理，形成了典型的“多头管理、同体监督、自我约束、自觉为主”的监管模式。尽管多地政府已意识到这会不可避免地产生腐败，并为此成立了统一的招标投标管理机构，以解决政府工程分散采购、分散管理问题，但在国家法律制度层面，立法者（包含相关条例）目前并没有改变这种局面。

现行狭义政府采购的法定监管体系与模式

《招标投标法实施条例》颁布以后，按照该条例的划分，真正由《政府采购法》规范的，其实只有货物、服务采购内容，也即本文所称狭义的“小”采购范围。目前多数人所称的政府采购监管，也自觉不自觉地指向这一部分，而自动将工程采购排除在政府采购概念之外。按照“小采购”的概念和范围，现行政府货物、服务采购监管的主流模式，可以从以下几个方面进行归纳。

1.各级政府财政部门是政府采购的监管机构。

与政府工程采购多头监管、分散监管、自行监管不同的是，政府货物、服务采购的监管主体是各级财政部门。财政部门是政府理财的综合部门。与财政资金分配相对应，是对财政资金使用监督管理的延伸。除用于人员工资及社会转移支付性质的支出外，财政资金主要用于购买性支出。对购买性支出中采购环节的管理，是财政部门监督管理的重要组成部分。目前，县以上各级财政部门基本都设立了政府采购监督管理办公室，以履行政府采购监督管理职责。

2.政府采购监管对象主要包括货物、服务，监管范围以监管机构确定的集中采购目录和限额标准为基准。

《政府采购法》规定，政府采购法律规范的范围为用财政性资金采购的纳入集中采购目录以内、资金限额标准以上的货物、工程和服务。实际上，集中采购目录与采购资金限额标准已成为划分货物、服务法定监督管理的基本标准，成为政府购买性支出是否纳入法律制度统一规范管理的分水岭。另外，集中采购目录、限额标准是一个不确定的范围，法律授权由省以上政府采购监管机构来确定。因此，政府采购规范的范围及监管范围，从某种意义上说，是由行政管理层确定的，而不是严格按照法定标准确立的。与之相比，一些国家的采购资金限额制，形成了明确的法定标准。

3.以“管”“采”分离的思路设计监管体系和模式。

所谓“管”“采”分离，是指将政府采购分为不同的内容。“管”就是将采购事务中的一部分归纳为监督管理，即对采购什么、采用何种方式采购、采购实施程序和过程是否规范、采购结果如何等进行管理和控制，其管理者通常被称为“裁判员”；所谓“采”，是将另一部分内容归纳为操作实施，采购人、采购机构等按照法定的程序参与具体招标、谈判或询价、授予采购合同的过程，其操作者通常被称为“运动员”。

所谓分离，是一些人理解的将“裁判员”与“运动员”分离的意思。“采”的一方只履行“采”的操作职能，无“管”的职责。按照目前法律制度规定，各级财政部门是政府采购的监管机构，而集中采购机构和监管部门认可的社会中介代理机构，都定位为采购代理机构，负责组织实施采购项目，是政府采购监督管理的重点对象。在采购需求确立、采购过程中的评审、采购结果评价和采购纠纷处理等方面，它们都未被赋予明确的监管职责和权限。

4.采购组织实施机构与采购项目具体评价和决定授予合同的主体相对分离。

为避免采购人、采购机构影响采购结果，产生腐败，我国采取了聘请社会专家对投标供应商进行评审的制度。在整个采购过程中，组织实施的是采购机构，评价并推荐供应商的主要是采购评审专家，最终选择供应商并授予供应商合同的权利属于采购人，从而实现了另一种分离。

5.监督管理与纠纷投诉仲裁融为一体。

现行政府采购监督管理的另一个特点，就是监督管理与投诉处理融为一体。法律赋予政府采购监管机构负责采购纠纷投诉处理的职责和权利。

6.政府采购实施主体多元化，采购类型、采购方式多样化，不同实施主体的考核与评价都由同一监管部门负责，但监管程度与方式有所不同。

虽然货物、服务采购在监管主体方面相对稳定和统一，但政府采购的实施主体、采购方式却是多种多样的。同时，由于采购实施主体、采购方式的多样性，采购集中和分散程度也不一样，监管程度、监管程度相差巨大。

目前的法律规定，纳入集中采购目录以内的，需要由政府集中采购机构采购，限额标准以上的既可以由集中采购机构采购，也可以由社会中介代理机构分散采购；对于有特殊用途的产品，可以实行部门集中采购，对于各单位有能力自已招标和采购的项目，也可以由采购人自行采购。其中，对集中采购的要求和监管，明显要高于分散采购。

此外，政府采购法律规定了多种采购方式，包括公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购、竞争性磋商等。实际操作中，对前述几种法定采购方式的监管力度更大，对协议供货、电子竞价等采购模式，监管力度相对较小。在代理机构的监督考查方面，对集中采购机构的监管力度也比社会中介机构大得多。

7.监管重点放在实施程序与过程环节。

从目前政府采购法律制度及实践看，在涉及监督管理方面，显然将监管重点放在了采购实施程序、采购方式选择及具体操作过程方面。对采购需求、采购预算、合同管理等涉及采购前期与采购结果的有关内容，监管明显偏弱。

sdsytssm

为什么采购办主任抓了那么多，还不是他们想捞油水么
大家都认为，抓的还是少了。
例如 宝鸡市建设工程招投标办公室主任崔某及副主任郭某，在同期被查出分别涉嫌收受数万元好处费。

bidboy

招投标是比较适合事后监管的。尤其是在以电子化招标为平台的全电子化招标程序中，事后监管是很容易的。因此在招投标减少事前、事中过多的监管程序以及监管人为参与是目前必须积极推进的工作。