借鉴国际经验积极探索我国政府采购电子化

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政府采购制度是加强财政支出管理的一项制度，通过对支出使用的管理，规范采购行为这项制度在我国推行短短几年来，方式不断创新，程序逐渐严谨，内容日益丰富。特别是随着信息技术的发展和信息产品的普遍应用，政府采购的电子化已被列入政府采购发展的重要内容。

　　我国政府采购改革的目标与进展

　　政府采购，是指各级政府机构为开展日常政务活动或为社会提供公共服务的需要而采购货物、工程和服务的行为。在财政监督下，以法定方式、方法和程序对政府机构采购行为进行管理的制度，称为政府采购制度。政府采购制度是市场经济的产物，在西方国家已经有200多年的历史。

　　我国政府采购行为历来就有，但一直缺乏相应的法律或者制度约束，政府采购行为处于自由和分散状态。财政管理的重点是资金分配，至于资金从国库划拨出去后，各单位是否按预算用途采购以及如何采购，没有相应的制度规定和监控措施，完全由预算单位自行决定。由此产生很多弊端，随意采购、暗箱操作、截留挪用资金、贪污腐败等现象频频发生，财政资金使用效益低下。

　　政府采购改革的目标，就是要按照市场经济发展要求，建立科学规范的政府采购制度，对采购资金的使用提出要求，以规范采购行为。也就是要规定各单位用财政资金进行采购时，必须要遵循一套基本规则。

　　一是按照维护国家利益和社会公共利益原则，发挥政府采购制度的宏观调控作用，提高财政资金的综合效益。实行政府采购，首先要求各单位必须购买本国货物，由本国供应商承办工程和服务，保护国内企业。同时还要兼顾政府有关经济和社会政策目标。

　　二是要按照公开透明原则，使政府采购成为"阳光下的交易"。政府采购的资金的使用情况必须接受社会公众的监督。有关政府采购的一切法律和制度规定、采购机会以及采购的具体进展情况，都必须公开，促进政府采购活动在完全透明的状态下运作，让财政资金使用过程规范透明，铲除腐败滋生的土壤。

　　三是按照公平竞争原则，建立政府采购运行机制。首先要将竞争机制引入采购活动中，实行优胜劣汰，提高财政资金的使用效益。竞争必须公平，要让所有符合条件的供应商都有机会参加政府采购活动，消除歧视性行为。

　　此外，还要按照公正原则，建立完善的监督制约机制，维护政府采购市场铁序。按照诚实信用原则，确保采购机构和供应商讲究信誉，兑现承诺。

　　我国政府采购的改革试点始于1996年。自2003年1月1日政府采购法实施后，我国政府采购进入了全面推行阶段。目前这项改革已经取得了阶段性进展。首先，法规体系日臻完备。初步形成了以政府采购法为基本法的一套法律体系，政府采购改革开始步入法制化管理轨道。其次，监督管理机制初步建立，基本上形成了财政部门、纪检监察部门和审计部门分工协作、各司其职、共同监督的行政管理机制。第三，透明度建设取得初具成效。财政部指定《中国财经报》、中国政府采购网和中国政府采购杂志为政府采购信息发布媒体。第四，政府采购运行机制的框架体系初步形成，政府采购活动不仅有法有可依，而且有章可循。

　　我国这几年的政府采购改革效果比较显著。采购范围由初期的标准货物拓宽到工程和服务领域，采购规在由1998年为31亿元，2002年扩大到了1010亿元，呈快速增长势头。政府采购在提高了财政资金的使用效益和促进廉政建设方面的作用开始显现。每年政府采购资金的节约率都在11%左右。由于提高了透明度，过去采购中一些不规范行为得到有效遏制，从源头了预防了腐败行为的发生。政府采购的政策效应也有所体现。近两年的小汽车、计算机等产品，国产品牌占采购总量的90%以上。

　　政府采购在我国是一件新事物，在探索中难免出现一些问题。主要是政府采购范围偏窄，规模偏小。实行政府采购的项目主要是货物，工程项目的比重不足30%。2002年政府采购规模占GDP和财政支出的比重分别仅为1‰和5%，表明大量的采购行为得不到应有的规范。政府采购工作中还存在发展很不平衡、采购行为不够规范、采购队伍素质普遍偏低等问题。

　　政府采购实行电子化的制度基础

　　长期以来，政府采购主要是以纸质为主要媒介，依靠人工操作。随着科学的发展和进步，政府采购制度的特性为电子化操作奠定了良好的基础。

　　（一）政府采购形成了一个特定市场

　　政府采购资金规模巨大，形成了一个以政府为消费者的政府采购市场。国际资料表明，政 府采购通常占一个国家年度GDP的10－15%，或者占财政支出的30－40%。

　　在政府采购市场中，买方是一个特殊群体，他们都是使用财政资金的政府机构。政府采购行为不仅是指购买、租赁、雇用等，还包括以政府为主体的各种等价交换行为，例如采矿等垄断经营权的转让、BOT等转让性工程、土地等政府资产的转让等。政府采购对象既有货物，还有工程和服务。这个市场的卖方为向政府机构提供货物、工程和服务的广大供应商。除此之外，这个市场还有一个非常重要的主体，即采购代理机构，包括政府集中采购机构和社会中介机构。

　　这些采购代理机构的角色是，接受买方委托，代理具体采购活动。

　　政府机构要依法行政，采购活动也要依法进行。法律及行政管理对政府机构具有强制性为推行政府采购电子化提供了制度保障。

　　（二）政府采购市场有确定的运行规则

　　政府采购不同于个人或者企业采购，必须遵守下列采购规则：

　　1、采购项目必须有预算保障。没有预算保障的项目，不得开展采购活动。

　　2、编制政府采购计划，增强计划性。采购计划要报财政部门。

　　3、确定采购模式。即是政府集中采购、部门集中采购还是由单位分散采购。

　　4、选择采购方式。法定采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等5种。其中，公开招标是主要方式。

　　5、执行采购方式。各采购方式都有法定的程序。

　　6、确定中标、成交供应商。中标或者成交结果要在财政部指定的媒体上发布公告。

　　7、订立采购合同。政府采购要签订书面合同，合同副本要报财政部门备案，作为财政拨款的依据。

　　8、履行采购合同。采购机构和供应商均应按照合同履行各自权利和义务。

　　9、验收。这是财政拨款的前置条件。

　　10、付款。财政部门将采购资金直接拨付给供应商。

　　11、保存采购文件至少十五年。

　　12、向财政编报政府采购统计表。

　　除了上述程序性规则外，政府采购还必须遵循有关管理性和政策性规则。例如，参加政府采购活动的供应商必须具备法定资格，政府采购必须购买国货，供应商的合法权益要得到保护等。统一的政府采购规则，为电子政府采购平台的建立以及网上开展采购活动奠定了技术基础。

　　(三）政府采购市场具备健全的监督管理机制

　　财政部门是政府采购市场的主要监管者。主要职责是，制定政府采购政策和规章制度，监督各政府采购市场主体的行为，对违法违规的市场主体要依法进行处理。审计和纪检监察部门对政府采购市场也负有监督管理职责。

健全的监督管理机制，为维护政府采购市场秩序和实行政府采购的电子化提供了组织保证。

　　政府采购电子化的国际经验
　　
　　在国际上，电子政府采购与电子商务是不同的两个概念，根本区别是电子政府采购有法定规则，政府采购的电子化只是将采购活动的具体运作以电子载体取代人工操作，但不得改变法定规则。电子商务没有法定方式和程序方面的规定，交易双方可以自行约定交易规则，操作上比较灵活。

　　本世纪以来，一些国家和地区开始试行电子政府采购，但进展上很不平衡。韩国、新加坡、马来西亚等国家以及我国的台湾、香港地区的电子政府采购应用较广。美国的电子商务虽然比较发达，但电子政府采购还处于试点阶段。

　　国际上政府采购电子的基本做法是：

　　（一）精心准备，周密考虑

　　电子政府采购是一个复杂的系统，由于是政府行为，而且直接关系到政府和商家的利益，从技术性、保密性上以及可操作性上要求都非常高。为此，实行电子政府采购的准备时期都很长。例如，韩国的电子政府采购系统从1997年开始研究开发，直到2002年10月才开始正式运行。

　　我国香港特区的电子政府采购系统从可行性研究到正式投入运作，也花了4年多时间。

　　（二）统一交易平台，分散操作

　　由于政府采购制度在全国都是统一的，为了避免重复开发以及规则上的差异，在实行电子政府采购的国家和地区，电子政府采购系统基本上都是财政部统一开发和建设，全国只有一个交易平台，中央和地方都在这个平台上操作。

　　(三）电子政府采购系统的基本功能

　　电子采购系统的基本功能因国而异，涉及到的功能主要有：

　　1、发布采购信息。主要是发布招标公告和中标公告。对于采用招标以外采购方式的，则要发布成交结果公告。

　　2、供应商注册。对参加网上采购的供应商必须上网注册，接受资格审查。

　　3、电子招投标。将招标文件上网，由经过注册的供应商直接从网上下载。投标供应商在网上投递投标文件。

　　4、电子商务。对于小额采购项目，采用电子商务形式，通过网上竞价确定成交供应商。

　　5、电子支付。在网上审核支付申请和支付资金。

　　韩国的电子采购系统比较全面，供应商投标中的价格标实现上网上评估，但商务标还是依靠人工评定。

　　（四）应用范围

　　韩国的电子政府采购应用范围最广。目前，全国27000多个公共机构都在网上进行采购，注册供应商已达到了90710家。其他国家和地区主要是政府集中采购机构初步做到了网上采购，分散采购尤其是公用事业项目在网上进行的还不多。

　　国际实践表明，电子政府采购的效果非常显著。首先是节省时间和费用。据香港特区作的测试，由加拿大渥太华向香港传送一份42页的投标文件，特快专递需要3天，费用为57.24美元；

　　传真需要31分钟，费用25.94美元；利用互联网仅需要2分钟，费用为0.16美元。也就是说，通过网上投标比特快专递要快2160倍，便宜350多倍。如果考虑网上下载标书和无纸化因素，节省的时间和资金更多。第二是给更多供应商投标机会，增强竞争，采购机构有了更大的选择空间；第三是规范采购行为，最大限度地避免了人为因素的干扰；第四是提高了透明度，抑制了腐败现象的发生；第五是节省人手，减轻工作量。

　　我国政府采购电子化建设的基本构想

　　我国政府采购法确立了政府采购的规则，为政府采购活动提供了法律保障，同时为政府采购的电子化奠定了框架基础。这些年来的政府采购改革实践，也为政府采购电子化积累了有效的经验。尽管如此，近期内我国仍然不具备全面实行政府采购电子化的条件。

　　一是我国还处于政府采购制度的建设阶段，无论是社会对政府采购的认识、制度的完整性和严密性，还是采购队伍的专业性，都达不到电子政府采购的要求。电子政府采购是政府采购的高级阶段，其实施的前提，必须是政府采购制度要深入人心，各有关方面能够自觉地给予支持和积极地参与；政府采购制度从管理上、技术上、程序上都要有全面、详细的规定，并且具有可操作性和稳定性，能够解决实践中遇到的各种各样的问题；各部门、各单位都要有一批政府采购的专业人员。我国目前正在创造这些条件，但离电子政府采购的要求并非一日之功。

　　二是受合法性和安全性因素的制约。首先是我国还没有电子签名方面的法律。政府采购过程实质上是一个合同的形成过程，按照现行有关法律规定，招标文件、投标文件以及这些文件的澄清、修改文件、都是合同的有效构成部分。其中，法人代表授权书、投标文件等必须由法人签字盖章。如果电子签名得到不到法律的认可和保护，连网上投标都做不到。安全性也是电子政府采购必须解决的一个重大问题。由于供应商的投标文件涉及厂商的商业机密，只有系统的保密性有了保障，供应商才愿意从网上投标。

　　三是信息技术基础设施的制约。电子政府采购是以电子媒体代替纸质媒介的一种采购方法。实行电子政府采购必须建立在完善的信息技术基础设施的基础上，让各采购机构、供应商都有条件上网采购。我国信息技术基础设施虽然发展非常快，但覆盖率还不够，达不到取消纸质媒体的程序。

　　政府采购电子化是大势所趋，是我国政府采购改革的方向。按照政府采购电子化的一般规律，结合我国实际情况，我国实行政府采购电子化的基本构想是：加强电子政府采购的研究和规划，建立政府采购改革与电子政府采购建设的互动机制，以点带面逐步推进。

　　（一）着手政府采购电子化的研究和规划

　　要广泛学习，全面总结电子政府采购的国际经验和教训，依据我国政府采购法规以及政府采购改革的进度，研究提出我国确定电子政府采购系统的功能，实现政府电子化的时间表，明确时间表内各阶段的主要任务和工作方式。按照国际经验，我国的这个时间表应是一个中长期计划。

　　（二）政府采购改革与政府采购电子化要相互结合，互相促进政府采购制度的完善是实行政府采购电子化的前提，政府采购电子化是政府采购制度实施的体现。政府采购改革要考虑政府采购电子化的要求，加大力度，加快进度，还要具有针对性。

　　政府采购电子化要根据政府采购改革进展情况，进行设计、开发、应用，并不断完善。

　　（三）先易后难，以点带面，逐步推进

　　政府采购的电子化可从发布政府采购信息开始着手，逐步落实其他各项功能。目前，我国政府采购信息已经做到了网上公开发布，我们可以利用现有系统，逐步实现招标文件上网和网上下载，开展供应商网上注册工作。

    财政部作为全国政府采购的监督管理部门，在大力推进政府采购改革的同时，对政府采购的电子化建设作出统筹安排，并积极创造条件，早日实现传统采购向电子采购的转变，促进我国政府采购工作上一个新的台阶。  　
　
　
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