载客电梯政府采购案例分析

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概述
　　采购项目：载客电梯。
　　采购机关：XX政府采购办公室。
　　采购方式：邀请招标。
　　招标机构：XX省机电设备招标中心。
　　开标日期：1998年6月19日。
　　投标人数量：9家。
　　中标人数量：1家。
　　合同签订时间：1998年10月15日。
　　合同签订方式：招标结束后由用户与中标人签订合同。

　　这是该省财政部门进行的第一个政府采购项目，是在我国政府采购试点初期进行的，在全国来说也是开展较早的一个政府采购项目。当时，有关招标和政府采购的法律、规章如《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督行办法》，下同）等还没有出台，由于缺乏招标工作的经验，采购机关对项目招标进行了委托，这对刚刚起步的政府采购工作是合适的，使采购达到了预期目标。但由于当时对政府采购管理没有统一的规定，该省政府采购管理办公室也刚刚组建，缺乏管理经验，因此这个政府采购项目在政府采购管理方面与现行政府采购的有关规定相比难免存在一定的差距，尚待进一步完善。

　　政府采购预算（计划）

　　《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应的地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。

　　此项载客电梯采购的资金来源案例中未予说明，采购预算是如何确定的也未说明。

　　 采购程序

　　（一）委托招标

　　招标事务委托给专职招标机构作为招标代理机构符合政府采购要求。

　　（二）编制招标文件

　　招标文件由投标邀请、技术规格要求、投标方须知、合同一般条款、合同特殊条款、投标文件格式六部分组成。体例系统、内容完整、语言表述准确、行为定义规范、是标准化的招标文件格式。

　　1． 投标邀请。

　　（1） 投标邀请中说明对电梯供货、安装调试及服务进行国际竞争性招标。“竞争性招标”排除了议标，即告之要公开开标、唱标。但竞争性招标的类型有公开招标、邀请招标两种，在此应予声明，以利于投标人确定投标策略。

　　（2）以表格形式列出招标货物名称、数量、主要规格及交货时间地点，这种形式使供应商对标的概况有所了解，通过投标邀请即可决定是否投标。

　　（3）发售招标文件时间、投标截止时间、开标时间规定均符合要求。同时还给出对招标文件提问的时间限制，更具可操作性。

　　2．本项目编制的招标设备技术规格要求具有广泛竞争性。在编制这部分内容时应格外慎重，因为各品牌电梯配有不同的特殊服务功能，如果制定招标货物的技术规格要求有疏忽，则易形成歧视性、专指性和排他性。

　　3．投标方须知。

　　（1） 给出“招标方、投标方、货物、服务”的定义，明确了招标投标的基本要素。

　　（2） 招标机构曾在投标邀请中规定的开标时间五天前发出招标文件的补遗文件，同时相应推迟了开标时间，有效维持了招标秩序。但本招标文件中规定修改时间定在投标截止日10天前，与《招标投标管理暂行办法》规定的澄清或修改应在投标截止时间15天前不符。

　　（3）对于投标报价，区别国外制造和国内供应的电梯，对投标报价的范围作出明确规定。从而统一了投标人的供货及报价内容。

　　（4）投标有效期为90天能充分保证招标质量、效果和过程完整。

　　（5）在开标评标一节，规定了详细的评标过程和实施办法以及评标委员会职责、评标原则及方法和保密要求。此规定很具体，体现出专业化操作水平。

　　（6）明确资格最终审查的要求，对电梯这种要求保证质量性能和服务维修并重的大型设备采购，资格终审的做法尤为必要。

　　（三）发售招标文件

　　通过向供应商发投标邀请，共有13个厂商购买了招标文件。作为邀请招标，《暂行办法》规定，招标人应邀请5家以上供应商参加投标，本次招标邀请的投标厂家均为市场占有率较高的知名电梯公司，完全满足项目要求，邀请投标做到了广泛、充分。

　　开标、评标、定标

　　9家投标人参加了投标，开标大会如期举行。会上介绍了到会领导、评标委员会和有关工作人员，宣读了评标过程注意事项和中标标准。对各投标文件的开标一览表进行公开唱标后转入评标。评标委员会认真审阅投标文件，8家投标文件合格。某一投标人未提交投标保证金，其投标被拒绝。评委会对各投标文件中存在的问题汇总后，进行询标，投标人以书面形式给予答复。经询标、评标后确定了两家价格最低的、且技术规格满足要求的国外电梯厂商为预中标人。经政府采购机关同意，由财政部门、用户单位、招标代理机构组成考察组，对预中标单位销售电梯的使用、维修、服务等情况进行了国内考察。最后评委会一致确定了中标结果。

　　点评：

　　（1）评标委员会由财政部门、用户单位领导、招标代理机构、XX省起重机械安全检验技术指导中心和劳动保护技术检测研究所专家共7人组成，评委会组成成分符合要求。

　　（2）开标程序基本规范、评标方法合理。开标仪式未请公证处公证。今后应做到由公证处公证人员对开标进行公证。

　　（3）预中标后进行考察，对于采购电梯之类技术性能和使用要求较高的货物，采用考察后再定标的办法是行之有效的。

　　（4）本项目采购是在财政部有关规定颁布之前实施的招标，是XX省政府采购的第一个招标项目。通过招标采购到了国际上较为先进，且适合政府接待宾馆改造要求的电梯。采购合同金额比预算降低了近一半，可见招标采购方式尤为适宜。

（5）此项目虽然是邀请招标，因邀请到的投标厂家多，故而落实了对招标竞争充分性和广泛性的要求。但是从推行政府采购招标工作的社会意义方面看，应尽可能采取公开招标方式，以增强政府采购的公开性和透明度。这不仅有利于我国经济体制和制度的改革与健全，也符合国际上通行的政府采购规则。（上）

政府采购管理

　　根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：

　　1． 委托采购代理机构

　　《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”

　　2． 招标通告的发布

　　《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”

　　3． 开标

　　《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会”。

　　4． 全部废标

　　《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”

　　5． 中标人

　　《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”

　　6． 招标投标情况

　　《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”

　　7． 投标文件保存

　　《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”

　　《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”

　　关于投诉。《暂行办法》）第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。”

　　需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。

　　按上述有关规定来衡量，这项载客电梯招标采购项目，在政府采购管理方面存在下列不足之处：

　　1． 委托代理机构采购应签订委托协议

　　该省政府采购管理办公室委托机电设备招标中心是否签订委托协议，没有说明。

　　2． 政府采购管理办公室不应参与具体采购活动

　　作为政府采购主管机关的政府采购管理办公室的主要职责是管理和监督，不应参与具体的商业活动。该项采购活动中存在管理机关人员参加评标委员会和具体采购活动的情况。政府采购主管部门参与商业活动，一方面会影响采购活动的公正性，影响采购效果；另一方面一旦出现纠纷，会牵连到管理部门，既影响自己的权威，也会是供应商的投诉难以处理。

　　3． 采购方式选择不当

　　本案例实行国际性邀请招标，根据投标人数量来看，完全具备公开招标的条件。虽然邀请招标是符合有关法律、规章要求的一种采购方式，但为了充分体现政府采购的公开、公正和公平以及效益和择优原则，应尽可能采取公开招标方式。公开招标信息应在统一媒体上发布。通常情况下，公开招标公告应在全国性报刊如《中国财经报》发布，如果是国际性招标还应在《中国日报》上发布公告。政府采购信息在统一媒体上发布，既是国际经验，也是国际组织如世界贸易组织《政府采购协议》的要求，目的是方便供应商公平地获得采购信息。

　　4． 备案文件不全

　　案例中没有发现有关招标投标情况的书面报告，合同条款中没有明确中标方与买方签订合同后应在规定时间内将合同附本报财政部门等等。采购机关将有关备案文件提交给管理机关，便于管理机关全面掌握采购活动的情况，也为管理机关及时处理有关事务如供应商投诉或拨款审核等提供依据。

　　5． 未说明拨款方式

　　货款是由财政部门直接支付还是由采购单位支付在资料中没有说明。按照《暂行办法》和《合同监督暂行办法》的规定，规范的做法应该是政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拨款的文件办理政府采购资金的拨款手续。在国库集中收付制度尚未建立以前，拨款方式有两种选择：一是在总会计设立政府采购资金专户，货款由财政部门直接支付给供应商；二是在没有设立政府采购资金户的地区，财政部门可按现行拨款方式根据合同金额划拨资金，最后由用户向供应商付款。（下）

来源：中国政府采购网