国外招投标监督管理研究

xiaoxiao

招标投标是实现市场公平竞争的重要手段，在国际上应用于工程发包和货物采购的历史，可追溯到２００多年前，已被公认是一种科学合理利用资金、养活项目投资风险的行之有效的采购方式，因而得到了广泛应用。世界各国和国际金融组织，在长期的招投标实践中形成了一套完整严密的招标采购法律和监督管理制度，已成为国际惯例，值得我们借鉴和参考。

国外招投标监督管理制度与惯例

联合国、世界银行和各国政府都通过立法来规范政府的招投标采购活动。美国是招投标法律、制度比较完善和规范的国家。自１８世纪末，招标被确立为美国政府采购的方式，现在已建立了比较完善的、全面的招投标管理法律。美国的法律中不但有招标的原则和程序，而且包括了采购的立项、审批，采购合同的管理，直至交货或交工等合同的履行程序。

国外招标所遵循的基本原则。

    国外招标采购制度遵循的基本原则中最重要的是公开竞争原则和业主利益和承包商利益均衡原则。

    公开竞争原则。招标采购要求公开竞争，公开竞争的目的，一方面在于保证业主采购活动能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务；另一方面还在于最大限度保证所有意向业主提供货物或服务的公司获得公平待遇。为达到这一目的，就必须强调业主采购的透明性，要求业主或业主委托的招标代理机构平等、公正地对待所有潜在的承包商，使他们拥有获得合同的平等机会。在招标文件中不得含有排斥潜在承包商的限制性条款等。

    业主利益和承包商利益均衡原则。需要严格的招标方式和程序进行采购以及严格采购合同的管理，其目的在于保护业主的利益。在强调业主利益的同时，法律、法规也赋予承包商合理对抗业主的权利，以保证双方利益的均衡。承包商被赋予通过申诉、仲裁或诉讼的权利以维护其合法权益。

    实现公开竞争原则的保证。

    一是坚持公开招标制度。欧盟、美国、英国、意大利、瑞士等国都规定使用公共资金必须采取公开招标方式。实行招标制度的目的是为了保证公开竞争原则能够有效贯彻。公开招投标制度要让采购招待人特别是政府采购的官员的行为要“象金鱼缸里的鱼一样”透明，得到有前机构的监督，以保证招标采购既经济节省又能使公共利益的最大实现。

    二是明确招标步骤和程序。有标准的招标公告格式、标书格式、规范的合同样本，对招标的管理人员和操作人员进行定位，确定不同的人员在招标过程中的工作范围。

    三是明确强制招标的主体范围。强制招标的主体范围包括三类：第一类是政府及其所属机构。任何政府部门、机关或任何下属机构，除法律规定外，都应当实行招标采购。第二类是为公共利益而设立，受国家资助的机构。第三类是由政府机构授专营权的公用企业或者属于具有自然垄断性质企业。

    四是明确强制招标的限额。世界各国和国际组织关于物资采购和工程、服务项目招标，都有限额规定。低于限额的可以不招标。

    五是明确招标方式。主要有三种：１、公开招标，也称“无限竞争性招标”；２、选择性招标，也称“有限竞争性招标”；３、限制性招标，也称“单一招标”，对那些没有人应标的特殊项目，选择有条件的一两家企业参加。

    六是明确招标信息的发布。规定招标信息发布主要有两个方面：一是发布招标公告，要对投标者进行资格预审的，要公告审查标准和程序；二是提供招标文件：编写投标文件的说明；投标者为证明其资格而必须提交的有关资料；提交投标担保的要求；开启投标书的时间、地点和程序；对投标的评审程序和确定中标的标准等等。

    七是明确评标和中标标准。评标要求客观、公正、公平、公开，防止串通，防止不公平交易。中标标准主要有两条，在保证招标项目质量的前提下：一是以综合评标价最低的投标中标；二是以报价最低的中标。

    供应商资格评审制度。为更好保护业主和承包商利益，防止恶意竞争。国外一般都对市场准、禁入制度作出明确规定。

    准入资格一般是：１.具有独立订立合同的法定权能；２.有与履行合同相适应的人员、专业技术能力、财务能力和管理能力；３.有完成合同所需的设备、设施等物质条件；４.有曾经执行过类似合同的经验和良好的信誉；５.有履行合同的充足的资金来源或获得资金的能力；６.有良好的履约记录和良好商业道德记录。

    禁入的规定一般是：１.已被宣布破产的；２.未依法履行纳税和缴纳社会保险款项义务的；３.在招标前一段时间内曾被判有欺骗或职业犯罪的；４.被行政机关给予责令停止或取消资格的。

    监督管理机构和招标执行机构分设，形成制衡。在机构设置上，为了形成制衡，许多国家一方面明确专门的招投标监督管理部门，另一方面设立专门从事招标的执行机构。美国政府采购的监督管理机构有两个，一是美国国会下属的联帮会计总署；二是美国总统行政办公厅内设的行政管理与预算局。

    另外，新西兰政府设立有招标采购部；乌干达设立有“中央招标局”；韩国设立有政府采购厅；日本在中央和地方分别高有中央采购招标机关和地方采购招标机关等。

当前我国招投标监督管理工作存在的问题

    《招投标法》指出推行招标投标制的目的是“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量”。推行招投标是社会主义市场经济保证公平竞争，预防腐败必选的最优手段，实践证明，招标采购方式尤其在两大类企业中特别受欢迎，一类是国有大型企业，他们在进行技术改造项目的货物采购时，从最初对招投标的不懂、不理解，到最终尝到招标的甜头，进而将招标作为制度纳入企业规章，长期坚持实施，以养活项目风险、创造最大投资效益并杜绝因不法交易而产生的腐败。另一类是私营企业或股份制企业。他们十分看重在招标中得不小的经济实惠同时，还能够顺利执行合同，按时完工，品质得到保证。

    我们也应该看到，招投标毕竟进入社会主义市场经济领域时间尚短，在人们的认识，规章制度法规，管理体制等方面却还存有不足。归结起来，至少在以下二个大的方面存在差距：

    虚假招标，明招暗定。目前招投标工作中的主要问题存在六种表现：一种是把招标项目分拆，化整为零，使项目达不到招标的规定标准，或者把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀标，规避公开招标；二是在信息发布上做文章，要么限制信息发布范围，要么不公开发布信息；三是一些业主为了私利，把项目交给所属的单位，名曰“肥水不落外人田”，把项目变成“唐僧肉”，内部瓜分；四是为了内定中标者，弄虚作假、随意更改招标书开标时间和打时间差；五是通过制造准入障碍来实现地方、部门保护；六是评标不科学、不规范。评标委员会没有“独立”，让听招呼的人当评委，以便暗中控制。“

    多头管理，同体监督。我国机电设备招标采购于１９８３年首先在武汉试行后推开。二十年来招投标工作一直缺乏统一的监督管理部门。２０００年正式施行的《招标投标法》，不可避免地还带有由部门各自管理本行业招投标的历史烙印。现行的职责分工是：行业和产业项目的招标投标活动的监督热潮，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、住处产业等行业主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责；政府采购的监督管理由财政部门负责。各部门对本待业的招投标活动进行管理，又对招投标活动实施监督，有的还是招投标活动的具体实施人。同体监督的管理体制，不能形成有效制衡。这种既是“运动员”又当“裁判员”的体制构容易孕育招投标活动中的各种腐败。

    与国际接轨，强化招投标监督的建议

随着世界经济全球化进程和中国加入ＷＴＯ，我国在招投标中要更多体现公开、公平、公正的原则，防止发生假招标等新的权钱交易腐败行为，就必须在制度上的不断完善，尽快和国际接轨。

    要有效解决我国招投标管理监督体制中多头管理、同体监督的问题。按市场经济发达国家和国际组织的惯例，招投标管理监督机构和具体执行机构应该分设。我们应该有一个与招标执行机构完全分开的实行集中统一监督管理的部门，有一套完善的监督管理措施和办法，对各类招投标活动（建设工程招投标、政府采购招投标、经营性土地招标拍卖、药品采购招投标、国有资产处置招标拍卖等），实施有效的监督管理。以解决在实践中经常出现的监督不到位或无人监督、无法监督问题。目前，四川省及不少市（州）、县相继成立了招标投标监督委员会及办公室，较好地解决了同体监督和监督乏力的问题。

    建立健全具体操作规范，强化招投标程序监督。应该按照《招标投标法》加快制定一系列招投标操作具体规程，规范招投标的信息发布、评标过程、以及评委构成、评标规则和评标方法；合同签订与履约验收、备案审查、执行监督及纠纷仲裁等，都有相应的管理办法和实施办法，使具体操作人员严格按操作规程办事，从而保证整个招投标过程能依照法定的程序规范进行。

    加强招投标档案监督。招投标业务档案是衡量和检验招标工作质量的重要资料，也是事后接受监督的重要依据。当一项招投标业务完成后，应立刻对招投标业务的资料整理归案封存，防止更改、损坏业务档案。

    强化对市场准入的监督。严格招投标市场准入，是加强源头监督管理的第一关。制定投标人的资格审查和市场准、禁入制度，对不符合资格要求或近年来有严惩违法违规行为的，坚决清除出招投标市场；对有行贿受贿、以权谋私等严惩扰乱招投标市场行为的单位，建立黑名单，并根据其违规程度，依法处以１－２年不得进入市场招投标的处罚。同时，地方和部门不得限制外地企业进入本地市场，以维护市场招投标的统一、开放、竞争、有序。

    培植好社会中介机构。目前国际上通行的业主自主招标，实际上大多是委托专业综合技术咨询公司操作实施。由于招标中介机构有众多的专业人才，对招标业务熟练程度高，把握政策的原则性较强，从而能更好保证招标项目目标的实现，取得良好的经济效益。招标机构接受业主的委托招标，不仅要维护业主的利益，同时也要站在公正的立场上，维护投标方的合法权益，并接受公众监督。因而处于中介地位的招标机构，其本身就带有实施监督招标的作用。

    强化招投标责任追究监督。招投标工作人员要实行严格的责任追究制度。招投标过程中违纪违规造成恶劣影响的，或事后发现严重质量问题，造成国有资金大量流失的，应追究经办人的责任或过错，加大对这种行为的处罚。使经办人只能按程序办事，加强工作责任心；同时充分利用广播、电视、报纸的媒介作用，加大新闻曝光力度，利用公众舆论加强监督。让制度使之不能为，舆论使之不敢为。

    中国在引进招标投标这一竞争方式时，有必要对市场经济国家的招标投标制度和国际惯例进行研究、比较，取长补短。他山之石，可以攻玉，从而建立有中国特色的招标投标制度。

编者：北京科技职业学院国际标业学院  程超