BOT项目投资人招标问题研究（转）

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  我国的高速公路建设起步于20世纪80年代后期，1988年10月底上海至嘉定高速公路的建成通车，实现了我国大陆高速公路零的突破。根据交通部统计资料，截至2008年底，全国高速公路通车总里程已达到60300公里，仅2008年全国新增高速公路通车里程就达到6400公里，有6个省区的高速公路通车里程超过3000公里。尽管如此，我国高速公路建设仍然存在着总量不足，覆盖范围需要继续扩大以及高速公路网络尚未形成，规模效益难以发挥等方面的问题，在今后很长一段时期内，仍需进一步加快高速公路建设步伐。
    然而，加快高速公路建设面临政府财政资金不足的矛盾突出。根据国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度》的规定，各种经营性投资项目试行资本金制度，必须落实资本金，其中交通运输项目资本金比例为35%及以上。受国际经济危机的影响，国家出台了4万亿经济刺激计划，各个项目资本金缺口也日益突出，特别是一季度投资规模扩大之后，投资主体筹集自有资金存在一定困难，成为扩大投资的一个障碍，如何解决项目资本金问题成为各方议论的焦点之一。2009年国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，对固定资产投资项目资本金比例进行适当调整，最低资本金比例调整为25%。目前，我国政府对公路的投资主要有三个来源：一是来源于各级财政投资，即各级政府财政的预算资金；第二个来源是利用交通规费和由车辆购置费等财政专项资金所形成的公路建设资金，在税费改革以后将进一步减少；第三是利用国债资金。但据初步测算，按目前形势，这三部分资金来源全部加在一起，也不能满足我国公路建设资金需求。经济的持续发展和落后的交通基础设施之间的矛盾，建设资金的巨大需求和资金短缺之间的矛盾日益突出，资金己成为制约我国公路建设事业发展的“瓶颈”。依靠传统渠道己难以解决工程建设中的资金困难问题，开拓新的资金渠道、增加资金来源己迫在眉捷。

    一、BOT融资模式
    BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，它是利用私人资本来承建某些基础设施项目的一种模式或结构，其基本运作方式是由政府和项目发起人签订特许权授让协议，再由项目发起人组织成立项目公司承担大型基础项目的融资、设计、建设、营运和维护的任务，在规定的特许经营期内，项目公司拥有该项目的所有权并收取费用，用所得收入清偿项目债务，弥补经营开支并获得预期的投资回报，在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给政府。
    目前，BOT模式已被广泛地应用在发达国家和发展中国家的交通基础设施建设中，著名的横贯英法之间的欧洲隧道、澳大利亚的悉尼港口隧道，M4、M5收费公路项目、太平洋高速公路项目，M2西北交通联网项目，泰国曼谷机场高速公路以及马来西亚南北高速公路等都采用BOT融资模式，其中马来西亚南北高速公路项目因为其合理的政府特许权合约、有力的项目投资者和经营者以及良好的风险分担体系被认为是BOT融资模式的一个成功范例。
    我国第一个BOT基础设施项目是深圳的沙角B电厂，是一个发电装机容量700兆瓦的燃煤电厂。该项目是广东省政府利用BOT模式引进外资建设基础设施的成功例子。沙角B电厂的承建方是香港合和集团领导的国际财团，其中包括中国发展投资公司，而建设资金大多由花旗银行公司组织的商业银行辛迪加筹措，广东省政府机构同意在整个特许权期限内以固定价格供应燃煤，并同期购买占设计容量60%的电力。
    承建公司一开始就发挥出高效的管理水平，工程于1984年开工建设，原定建设期34个月，但实际上仅用22个月便完成施工，比原定计划提前一年，而且建设成果突出，获得1986年英联邦土建大奖。该项目自1987年开始投产发电以来，运作顺利，合同执行情况良好。由于项目设施的经验管理水平较高，运作十多年以来，项目盈利情况颇为良好。

    二、高速公路BOT项目投资人招标
    在高速公路建设领域，我国广东、四川、河南、上海等地也出现了一批BOT项目。如广深高速公路、成都至绵阳高速公路、漯周高速公路、上海延安东路隧道复线等。我省也选择了部分高速公路建设项目采用了BOT融资模式，第一个项目翼候高速公路已于2007年建成通车，目前运营情况良好。
    近年来采用BOT方式选择投资人的项目先后有闻喜东镇至垣曲蒲掌高速公路、汾阳至邢台高速公路平遥至榆社段及榆社至和顺段、高平至新乡高速公路高平至陵川段、大同至浑源高速公路，由于种种原因只有一个项目招标成功，为正在建设的有高平至新乡高速公路高平至陵川段。另外还有阳泉至盂县高速公路、汾阳至邢台高速公路汾阳至平遥段通过招商引资选择了投资人，以BOT方式正在建设中。

    三、高速公路BOT项目投资人招标面临的问题
    2007年交通部公布了《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（以下简称“管理规定”），规范了经营性公路建设项目投资人招标投标活动。随后我省相继展开了几个项目的投资人招标。我们作为招标代理机构，有幸代理了我省高速公路BOT项目的投资人招标，通过近三年来的招标实践，认为决定招标能否成功主要有以下几方面的因素：
    1、招标项目的选择
    《管理规定》第七条规定：需要进行投资人招标的经营性公路建设项目应当符合《收费公路管理条例》第十八条规定的技术等级和规模；《收费公路管理条例》第十八条规定：建设收费公路，应当符合下列技术等级和规模：高速公路连续里程30公里以上。
    目前立项和开工建设的高速公路项目大部分为30公里以上。但选择哪个项目以BOT方式招标时，首先应考虑项目应具有相当的预期经济效益，对投资人要有诱惑力；其次，项目的规模应适中，不宜过大，否则具有投融资能力的单位过少或没有；第三，项目的衔接段应已建成或与该项目同期建设，以实现早开工、早建设、早收益；第四，项目的前期工作已基本完成，具备开工建设的条件；第五，同时符合国家、省及地方公路路网布局和规划。
    2、配套文件的完善
    《管理规定》虽然已经颁布实施，交通部也对该办法进行了必要的解释和宣贯，但相应的配套文件仍没有完善。如第十四条规定：招标人应当参照国务院交通主管部门制定的经营性公路建设项目投资人招标资格预审文件范本编制资格预审文件，并结合项目特点和需要确定资格审查标准；第十五条规定：招标人应当参照国务院交通主管部门制定的经营性公路建设项目投资人招标文件范本，并结合项目特点和需要编制招标文件。
    第三十五条规定：招标人与项目法人应当在完成项目核准手续后签订项目特许权协议。特许权协议应当参照国务院交通主管部门制定的特许权协议示范文本并结合项目的特点和需要制定。其中的相关文件范本及示范文件均未颁布。
    3、投资人的资格
    《管理规定》第十九条规定：投标人应当具备以下基本条件：（一）注册资本一亿元人民币以上，总资产六亿元人民币以上，净资产二亿五千万元人民币以上；（二）最近连续三年每年均为盈利，且年度财务报告应当经具有法定资格的中介机构审计；（三）具有不低于项目估算的投融资能力，其中净资产不低于项目估算投资的百分之三十五；（四）商业信誉良好，无重大违法行为。招标人可以根据招标项目的实际情况，提高对投标人的条件要求。
在招标实践中我们体会到，其中第（二）、（三）条规定在投标人资格审查过程中存在以下因素决定招标结果：首先是有的企业成立不足三年，不能按要求提供三年的审计报表，主要是部分资源开发型企业和重新整合成立的新企业，此类企业有经济实力，但资格不满足要求；其次是净资产不低于项目估算投资的35%，净资产只能从年度财务报表中体现，报表的真伪性无法鉴定；第三是高速公路建设项目投资额大，净资产的要求一般均在十几亿到二十亿之间，净资产满足如此额度的单位少之甚少。
    4、投标文件质量
    我国虽然已经进行了很多项目的投资人招标，但毕竟投资人招标市场与建设工程及设备采购等市场不同，尚处于发育阶段，投标人编制投标文件的水平参差不齐，对招标文件的阅读和理解能力也有一定偏差。对于招标文件中规定的授权书公证、签署和盖章等基本规定均不能够响应；另外，项目融资方案、建设运营方案不完善，均因不能够通过初步审查而导致招标流标。

    四、项目建设、运营期面临的问题
    1、BOT与施工总承包
    根据《招标投标法》规定，高速公路作为社会公益性项目必须进行公开招标。交通部《公路工程施工招标资格预审办法》规定凡投资参股招标项目或承担招标项目代建工作的法人单位不得申请该项目的资格预审。在BOT项目建设过程中，具备公路施工总承包资质的投资人自行施工一直以来没有法律支持。投资人自行施工从一定程序上能够节约建设资金，保障工程质量，但也存在因业主与承包人具有参股关系而缺少监督管理的问题。
    2、建设期间的协调能力
    高速公路建设项目涉及项目核准、土地、林业、矿产、环境、文物、水利、农业等部门，在办理施工许可前应完成用地预审报告、环境影响评价报告、水土保持评估报告、行洪论证（评估）报告、地质灾害危险性评价报告、地震安全性评价报告、压覆重要矿床评估报告、文物勘察报告及使用林地可行性研究报告。此处，项目前期还必须就路线走向、方案，协调地方政府、国土、规划及沿线村镇的关系，处理好路线跨越的公路、铁路、水利、航道、林业、供水、供气、供电、通讯等管线部门的关系。政府投资的建设项目由交通主管部门办法相关手续，而作为企业投资的建设项目则由项目公司自行办理相关手续，相对而言难度较大。
    3、BOT项目的运营和移交
    对BOT项目营运和产权转移过程的监督，在规定运营期限届满时，BOT项目的产权将移交给政府，对于这个确定的结局，投资人可能在工程运营的后期过度地使用资源，造成届满移交时某些资源(如机器设备、技术条件)的不可再利用性，同时，这些项目在运行过程中可能造成对周围环境的影响或对自然资源一定程度的破坏，如果政府对此监管不利，有可能造成移交后某些设施无法正常运行或使用，然而由于政府无法直接控制工程的运作方式和过程以及某些技术方面认识的差异，对项目营运的监督、项目转移验收将有一定的难度，在产权转移之后，设施的运营将面临一系列的调整，主要反映在管理方式、产品价格或服务价格的调整，技术的再认识，外部关系的变动，尤为重要的是要充分考虑在公有化后保证设施的同效率运作。

    五、结语
    从上面论述可以看出，我国采用招标方式选择高速公路BOT项目的投资人尚面临很多亟待解决的问题，这些问题能否合理解决，将直接关系到高速公路BOT项目投资人招标的成败。政府主管部门选择适当规模的高速公路建设项目，通过引导和建立规范化的投资人招投标市场，最终选择到合适的投资人，从而解决加快高速公路建设与政府财政资金不足的矛盾。
（作者：任志伟  杨耀荣  均系山西路华通工程咨询有限公司）

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风险很大，对融资人来讲。