寻求采购人“权责对等”的平衡点

烟雨朦

【eNet硅谷动力专稿】从某种意义上讲《政府采购法》就是一部采购人的“私法”，与采购人强势地位形成鲜明对比的是，供应商、政府采购代理机构则处于弱势地位，政府采购当事人之间不平等不对称关系的存在严重影响并制约依法采购进程。

　　一、权力过大、责任过轻，权责不匹配，《政府采购法》难以对采购人的违法采购行为构成有效威慑

　　从政府采购活动的流程来看，采购人的权力大致有以下几项。

　　一是采购人设定供应商特殊资格条件和资格审查。从各类政府采购招标公告中不难发现如校园网建设许可证、制造商授权证书等特定条件，其实有的项目根本不需要这些特定条件，或根本不需要那么高的特定条件，特定条件的设定往往并不合理，甚至是根据少数供应商的状况而量身定做，限制了公平竞争，因而常常会导致供应商响应数量不足三家，为废标和规避招标创造条件。

　　二是采购人拟定具体采购需求及合同主要条款。买什么样的产品，采购人说了算，供应商便以丰厚的“回扣”相许搞定一些意志薄弱的经办人，拜倒在金钱脚下的采购人员便以一些冠冕堂皇的理由要求指定采购某种品牌某种型号产品，并将这些信息事先告知供应商授意其“报备”，采购人在付款方式、供货时间、售后服务、违约责任等合同条款上也会大做“文章”，尤其是苛刻的付款方式会令供应商不战而退。

　　三是采购人代表参与评标、谈判、询价等采购活动。以招标活动为例，采购人代表虽不能以专家身份出现在评标现场，但其毕竟是评标委员会的重要组成人员，其行为会对其它评委造成误导，或直接授意其他评委以作出有违公正的评审结论，影响力是相当大的，“代表们”深知手中握有的评审权，“聪明”的供应商自然不会忘记，于是寻租、买租的肮脏交易就产生了。

　　四是采购人确定中标或成交供应商。由于法律规定，中标或成交供应商的确定权属采购人，一旦非其意向的供应商夺单，采购人便会千方百计地寻找种种理由“恶意否决”第一意向中标或成交供应商，结果导致非常公正的评审结论成为一纸空文，专家们的评审结论得不么尊重，一些在中标或成交供应商排序表上位次靠后的“替补队员”反而会“后来居上”。

　　五是采购人签订合同。一些采购人在采购活动结束后“习惯性”地与中标或成交供应商进行再协商再谈判，对产品配置、付款方式、报价等招标文件和中标供应商的投标文件的实质性内容作出变动或修改，个别采购人甚至认为只要不否定中标供应商，“其它内容”都可以谈。

　　六是采购人组织货物的验收。对“硬碰硬”不来点“意思”的供应商，有些采购人便不高兴了，认为对方不尊重自己，便会在验收时故意刁难，而接受商业贿赂的采购人很会替供应商“着眼”而不惜损害国家利益和社会公共利益，验收马虎，偷梁换柱，以劣充优，睁一只眼闭一只眼，不讲原则，只讲利益。

　　再从废标情形看，如投标供应商的报价均超出采购预算且采购人不能支付的应作废标处理，实践中一些采购项目的预算往往过低，即使采购程序再规范、供应商报价再合理，也要高于预算价，而这个预算价就是采购人预设的“埋伏”，采购人可以根据采购结果自行“调节”，如果非意向的供应商中标，采购人就要求废标。

　　《政府采购法》法律责任部分的规定，对供应商而言条款少但非常严厉，但对采购人而言内容虽多却轻描淡写，即使违法违规了，也不会“伤筋动骨”，难以约束采购人的违法采购行为。

　　二、采购人在政府采购活动中权责失衡不利于依法采购秩序的形成，为权力寻租行为提供了“保护伞”，消极腐败的根源难以真正铲除，国家和社会公共利益难以得到有效维护。

　　《政府采购法》现行条款对采购人这一重要的采购当事人“厚爱有加”，其主体地位过于突出，在采购活动的关键环节上采购人拥有很大的“发言权”，造成政府采购当事人事实上的不平等，而这种不平等因“有法可依”，既涵盖了采购活动的前期各项工作，又延续至合同签订、货物验收等后采购的重要事项，从而使得供应商、代理机构等当事人处于弱势地位。在实际操作中有据可证，如：一个招标项目，招标采购单位通常会要求投标供应商交纳投标保证金、履约保证金、质量保证金、中标服务费等，对供应商的违约责任设定得很重，但招标采购单位却“一毛不拨”，从未听说有招标保证金、招标采购单位履约保证金，对违约责任如到期不付款、不按时验收等却轻描淡写，甚至避而不谈。

　　三、对采购人进行“削权加责”已成为修订《政府采购法》的一项十分重要而紧迫的任务

　　对采购人的权力进行制约，加大采购人的法律责任，不局限于通报批评等纪律层面的惩处，细化违法采购的处罚条款，不能笼统含糊，增强可操作性。另外，政府采购领域治理商业贿赂的重点要放在采购人身上。

　　《政府采购法》的修订应围绕对采购人“削权加责”这个中心着重从以下几方面展开：

　　一是限制设定供应特殊资格条件。除技术复杂及大型采购项目外，一般采购项目原则上不得设定供应商特定条件，放宽供应商参加政府采购活动的准入条件，前提是满足《政府采购法》规定的基本条件，如果确需设定特定资格条件，应确保与具体采购项目相匹配，保证充分竞争，防止量身定做。

　　二是资格审查工作交由评标委员会、谈判小组、询价小组办理。在采购活动前期，《政府采购法》第二十三条赋予采购人对供应商进行资格审查的权利应予取消（不包括采购人自行组织的采购活动），采购文件发售前的资格审查由代理机构负责，采购活动开始后则由评标委员会等专门的工作班子负责。

　　三是建立招标文件专家论证制度。对招标文件实行专家论证制度已在实践中取得了较好效果，不少地方正积极尝试引入这项制度，一方面可以使招标文件的合法性、合理性得到很好保障，另一方面又可减少招标文件引起的“后遗症”，把问题解决在招标准备阶段。

　　四是坚决推行不指定品牌采购。在货物类采购中，《政府采购法》对能否指定品牌采购并未作出具体规定，因而在实践中，有的地方一直在指定品牌采购，而有的地方在搞多品牌采购，还有的地方在搞无品牌采购，在政府采购活动中真正的竞争和较量应在不同品牌之间展开，而不仅仅是在不同供应商之间展开，所以应立法禁止定牌采购。

　　五是采购人代表不参与评标或谈判或询价。《政府采购法》规定评标委员会、谈判小组、询价小组中均有采购人代表，其实采购人代表在采购活动中应该回避，最起码应坐在旁观席上，直接参与具体的评审工作容易影响评审结果的公正性。政府采购应逐步向专家采购方向发展。

　　六是中标或成交结果不应由采购人单方面确定，实行监管部门备案制度。在中标或成交供应商确定上应充分尊重评标委员会、谈判小组、询价小组作出的结论，采购结果应及时公示制度，采购人不得无故随意否决中标或成交结果，中标或成交供应商确定后应立即报同级监管部门备案。

　　七是合同签订要实行鉴证制度。防止供需双方签订的合同违背招标文件和中标供应商投标文件的实质性内容，或提出附加条款，鉴证方一般应选择公证机构，也可由政府采购代理机构负责鉴证，保证政府采购合同是在平等互利、协商一致、不损害任何第三方利益的前提下签订。

　　八是验收工作多方参与制度。采购人虽是验收工作的主体，但仅靠采购人自身是很难完成验收工作的，验收工作也要象评审工作一样，组成由技术专家、职工代表、未中标或未成交供应商、社会公众、权威检测机构等相关人员组成的验收委员会，实行集体验收制度。