透视：委托采购代理机构必须“对外”开放

Iyouzi

　　在实际工作中，不少地方的政府或其采购监管部门都认为自己实施政府采购使用的都是当地的财政资金，因而总是以“预算级次”为由，明确规定当地的政府采购业务必须要全部委托给本地的采购代理机构代理采购，而严格禁止委托给外地的采购代理机构。这不仅侵犯了外地采购代理机构的正当代理权利，有时还直接影响到采购人的正当利益。不少的方面都对委托采购代理机构受到行政区域的限制深表不满。对此，笔者认为，各地在采购活动中，对采购代理机构的选择必须要抛弃地方封锁思想，要“冲出”行政区域的限制，完全“对外”开放。

　　一、“对外”开放委托采购代理机构有其法律和法规依据

　　1、采购人自行选择采购代理机构，是《政府采购法》明确授予其的一项基本权利。

　　2、依据《政府采购机构资格认定办法》的有关规定，任何一个取得采购代理资格的采购代理机构都可以在全国范围内接受委托采购服务。

　　二、对采购管理部门来说，“对外”开放委托采购代理机构能够更加有效地行使其政府采购监管职能

　　1、可以消除地方保护主义，从而营造一个更加公开、公平、公正的采购市场秩序。在绝大部分地区，其生产企业或商品流通企业的数量一般情况下是不会发生较大幅度变化的，特别是在一些中小城市里，供应商的数量更是较少，因此，随着时间的推移，特别是在县一级，其采购代理机构与一些供应商几乎都“混”得很熟，人缘关系也“越处越好”，再说，在县一级能达到对外公开招标的项目又较少，几乎80%以上的采购项目都是通过“询价”方式实施采购的，因而，向谁“询价”，“邀请”谁参加采购活动等等，都就只能由采购代理机构“说”了算，因此，违背职业道德，只向“熟人”询价或发出“邀请投标书”，并大搞暗箱操作，个人则从中渔利的现象就时有发生。另外，即使是一些对外公开招标的项目，只要本地的供应商有资格入围，他们在评审等工作中，有时也会伺机“偏袒”本地的供应商，这样，采购项目的质量就难以得到保证，从而就扰乱了公平竞争的市场秩序。对此，如果委托采购代理机构能够打破区域限制，采购人对其一些质量要求高的项目，就可以委托给一些供应商较多的大中城市的采购代机构理采购，这样，符合条件的供应商多、选择的范围大、竞争力强，政府采购的公平竞争机制就能真正形成。

　　2、可以通过专家资源共享，有效保障采购人利益。现在，几乎全国各地都建立了集中采购机构和采购代理机构，并且都相应地建立了自己的“评审专家库”，可这些采购机构的工作人员或其聘请的评审专家等，其技能水平能否达到应有的标准要求，就很可能会受到不少方面的“质疑”，特别是在县一级，每个县都有那么多的技术专家怎么现实呢？又怎么可能呢？而事实上，这里面就有不少的是属于“滥竽充数”的，或是“矮子抽壮丁”的，由他们来组织和实施政府采购操作，对有些重要的项目来说，其结果很可能就难以体现出应有的客观公正性。因此，对一些质量要求比较高的采购项目，必须要委托给外地实力“雄厚”、经验丰富、技能高超的采购代理机构代理采购，以确保采购质量的“万无一失”。也只有这样才能有效保障采购当事人的正当权益。

　　3、能够从实质上履行和落实采购人与其委托的采购代理机构之间的权利和义务关系。如果当地的政府采购业务只能委托给本地的采购代理机构代理采购，那么，一方面这些本地的集中采购机构因有了“固定”的采购业务而“不怕”丢失饭碗，从而不履行承诺、不重视服务，甚至于还会肆意践踏他人正当权益，并借机大搞不正当之风等等；另一方面，因集中采购机构与采购人都同属于地方同一政府管理，使用的都是财政资金，发生的损失或赔偿的费用等也都是由同级财政负担，因而，即使在采购人和采购代理机构之间签订了委托采购协议，其权利和义务关系也难以进行实质性明确和落实，更难以在事后进一步追回。而对一些采购业务如果能委托给外地高资质采购机构代理采购，则就能化解采购质量风险等，同时，即使出现了质量一些问题等例外情况，也会因为采购人与其采购代理机构是属于不同的财政供给范围，他们之间不属于同一级政府管辖，因而就可以进行实质性的责任追究或经济赔偿。

　　4、对一些还没有设置集中采购机构的县(市)区来说，将其重大的采购业务委托给外地采购代理机构，是解决采购活动中管执分离问题的有效举措。众所周知，《政府采购法》并没有明确要求县级也要设立政府集中采购机构，而在《政府采购法》第六十条也明确规定，“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”，对此，对还没有设置集中采购机构的地方来说，其政府采购管理机构就不能同时行使具体的采购操作业务，这样，对依法应实施政府采购的采购项目，特别是其中一些重大的采购项目，只有将其委托给其他地区的采购代理机构代理操作，才能符合《政府采购法》的采购要求，也才能规范政府采购行为。  

三、对采购人来说，“对外”开放委托采购代理机构也是一种利益需求

　　1、对一些差价较大而批量小的采购项目等，如果能委托给消费量较大的外地采购代理机构代理采购，就可以获得更多的规模采购效益，从而相对地减低了采购成本。在实际工作中，特别是在县(市)级的政府采购市场上，因受到地方消费水平、供应商的分布等因素的影响，经常会出现一些金额大、批量小而差价却很大，或者是单项采购成本特别高的采购项目等等，对这些项目的采购，如果仅由当地的采购代理机构采购，不仅仅是采购成本无法降低的问题，而且也会无法享受到供应商的批量优惠政策等，从而直接影响到政府采购工作的效率和效益，因此，笔者认为，只要能便于政府采购宗旨的充分实现，就必须打破地方各级财政体制的“束缚”，将本级的一些采购项目采用“再委托”的采购方式，将其委托给其他地方的采购代理机构实施采购操作，以进一步聚集采购批量，达到减低成本、提高采购效益的目的等。这一点大家都很清楚，全国之大，各地的消费水平千差万别，特别是在县一级，一些集中采购项目的实际消费水平和政府采购量都很小，比如“电梯”项目等，在有的县只是偶尔会发生一宗采购业务，如果直接委托给当地的集中采购机构去代理采购，这种单件的“电梯”项目肯定是无法引起供应商的兴趣，从而很难会招来更多的供应商前来竞争投标，这就直接影响了采购效果；而在一些大中城市里，其消费却是很正常和普遍的，政府采购量也很大，因此，采购人如果将其“电梯”采购项目委托给采购量较大的地区的集中采购机构代理采购，则就能获得更大的资金节约效果。

　　2、在县一级，对某些专业性强、技术性要求高的采购项目，如果能委托给外地大中城市里的采购代理机构代理采购，就能够保障采购质量。虽然《政府采购法》第十八条明确规定，“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购;┄┄”可在实际工作中，不少的政府集中采购机构都是刚刚成立不久的新机构，其人员编制有限制、专业技术水平有高低有差别等等，并且，这种现状在一时间也难以有较大幅度的改善，特别是在县(市)一级，情况更是如此，这就导致在实际工作中，经常会出现一些专业性较强、技术参数要求复杂的采购项目，由于采购的合同要求、验收标准等方面的复杂性，而使得一些采购代理机构一时难以组织到比较“内行”的专家小组进行采购操作，对此，如果不顾当地代购代理机构自身的实际能力而麻木地委托其实施采购操作，就有可能会严重地影响到政府采购项目的质量和效果，进而损害到采购用户的“消费权益”等等，在这种情况下，采购人只有将有关采购项目委托给外地有相关“资质”条件的招投标机构去实施采购操作，才能顺利地完成采购任务，并能有效地保证采购项目的高标准和严要求。

　　四、对采购代理机构来说，“对外”开放委托代理机构也一种压力和鞭策，能够有效地促进其工作效率的进一步提高。

　　很明显，委托采购代理机构一旦消除了区域限制，采购人就可以在全国范围内自主选择“合适”的采购代理机构，这样，随着采购业务在全国更大的范围内“流动”，一些服务质量差、承诺难兑现、水平低的采购代理机构必将会被“淘汰”，而那些信誉高、技能好的采购代理机构也必将会获得更大范围的更多的采购业务，从而进一步提升了采购代理机构的信誉及其社会地位，反过来也会吸引更多的优秀人才参与到这些采购机构里工作，从而使得这些采购机构也越来越“强大”，采购效率和操作技能水平也会越来越高。

　　五、对供应商来说，“对外”开放委托代理机构是根治其垄断地方供应市场的致命武器。

　　1、有些同种品牌的代理商之间，利用他们的品牌代理权，共同垄断当地的货源供应，如果采购人在当地采购就难以激发他们之间进行实质性的竞争。在实际工作中，出现得较为普遍的品牌总代理就是生产厂家在每个地区都物色了一个或少数几个供应商作为其品牌产品的经销总代理，而其他再想要经销该品牌产品的供应商，就只能从当地的这些总代理商处拿取商品，成为二级或三级代理经销商，并且，各级经销代理商之间还有内部“代理协议”，相互约定：不同地区的代理商之间，不得相互“冲击”，不得“闯入”对方代理区域进行供货等等，从而使得各个地区的代理商都变相地垄断了该产品在本地区的供应市场，并控制或主导了该品牌在当地的市场价格。这样，如果采购人等想要在这些地区开展招标采购活动，就遇到了“麻烦”，外地的代理商无法或就不敢进入当地的采购市场，而当地的代理商又会利用“代理”权为手段，控制货源，保护经销价格，这就削弱了招标采购的竞争力。而开展对外委托采购业务，就能直接打破他们的地区壁垒。

　　2、有些不同品牌的代理商之间，为了避免“多败”俱伤，就会串通一气，共同制造价格壁垒，如果不允许对外委托采购业务就难逃被高价围标的厄运。正是由于不少的生产厂商都实施了品牌总代理的游戏规则，从而使得凡涉及到有品牌代理的招标采购活动，几乎都只有当地的几个不同品牌的“代理商”前来投标，而当地的零售商及外地的代理商等都没有办法同他们进行角逐竞争，这样一来，所谓的竞争，也就只是在本地的少数几个不同品牌的“代理商”之间进行，为了减少损失，避免“多败俱伤”，这些不同品牌的代理商，就私下里形成一种攻守同盟，共同高价围标，以确保其投标的高额利润，其手段是大家“轮流”中标，或是推选某个品牌的代理商中标，然后大家再“分享”其好处费等等，从而在具体的招投标活动中，就难以再出现激烈的竞标场面，这就直接导致相应的招标采购活动失去了应有的价值和效果，无法发挥出应有的功能，更无法达到提高采购资金使用效率的目的。对此，当地的采购管理部门只有允许采购人可以委托外地采购代理机构为其采购业务，才能避免供应商之间的通谋作弊行为。