非招标采购法定方式亟待充实

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非招标采购法定方式亟待充实

作者：张志军 来源: 中国政府采购报 第264期

　　《政府采购法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》（征求意见稿，以下简称《管理办法》）明确规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价5种采购方式与其适用情形。迄今为止，法定的非招标采购方式仅有3种。

　　适用情形无法涵盖所有项目
　　在3种采购方式中，询价方式仅适用于货物采购。对于特征迥异、纷杂繁多的服务采购项目而言，现有的2种采购方式很难满足实践需求。如某机关大楼卫生保洁服务项目，由于提供保洁服务的供应商较多而不能适用单一来源采购，采购实践中一般采用竞争性谈判方式采购。但是，对照竞争性谈判的4种适用情形来看，该类项目既不属于招标失败或紧急需求项目，也不属于无法确定具体要求或计算价格总额的采购项目，实际上不符合竞争性谈判采购的适用情形。
　　工程项目目前尚无法定的非招标采购方式。《管理办法》虽把竞争性谈判和单一来源采购方式的适用对象扩充到工程项目，但依然很难满足实践需要。根据笔者的从业经验，一些施工工艺简单、技术难度低的工程项目，采用询价采购显然更为合适。另外，对于一些大型的、特别复杂的工程项目而言，现有采购方式明显不太适用。
　　对于政府采购货物项目而言，虽有3种非招标采购方式可供选择，但询价方式仅适用于一些特殊货物的采购活动，仅有的竞争性谈判和单一来源采购方式很难满足包罗万象的货物采购项目需要。

　　供应商数量要求存有缺陷
　　《政府采购法》规定，竞争性谈判和询价采购适用于供应商为3人以上的采购项目；单一来源采购方式适用于供应商只有1人（或受相关条件限制只能从惟一供应商处采购）的项目。当现实中只有2个（或受条件限制只有2个）供应商能提供相应的货物或服务时，现行法律则显得无所适从。
　　为了不违背法律的规定，一些采购人为满足供应商人数方面的法定要求，可能会拉一个明知不够资格条件的供应商前来陪标（或陪谈、陪询），人为造成3人以上竞争的假象；也有个别采购人隐瞒真实的供应商数量信息，以单一来源采购方式实施采购。这些做法无疑违背了采购活动的诚实信用原则。

　　充实采购方式势在必行
　　鉴于现有法定采购方式在适用情形和供应商数量要求等方面的缺陷，增加法定采购方式已是势在必行。笔者建议，可以提炼一些实践中较为常用的非招标采购方式，完善操作流程、明确适用情形后充实到法定采购方式的行列中，使《政府采购法》体系更加实用。
　　在此，笔者遴选几种常用采购方式作一简要分析。
　　1．逆向拍卖。逆向拍卖也称逆向竞拍，是一种许多潜在卖方竞争最低价的形式。与竞争性谈判不同的是，逆向拍卖以供应商的报价作为惟一考量因素，供应商之间进行多轮报价，一次比一次更低，直到供应商不再报出更低价格或采购人满意为止。逆向拍卖最大的优势在于供应商之间的价格竞争异常激烈，采购人容易以极低的价格购买到自己所需的货物或服务。
　　逆向拍卖方式适用于无须考虑供应服务方案优劣，且采购需求明确、质量判断方法（或标准）简易可行的货物、服务或工程类采购项目。逆向拍卖已经被广泛应用于企业采购实践中，当逆向拍卖和电子信息技术有机结合时，其优势更为明显。联合国国际贸易法委员会最新修订的《公共采购示范法》中，就有关于电子逆向拍卖方式的表述。
　　2．比选。比选是采购人发出采购信息，邀请多个潜在供应商或承包人就拟采购的工程、货物和服务提供报价和方案，按照事先公布的规则进行比较并从中选择交易对象的一种采购方式。
　　采购实践中，比选已成为法定采购方式之外的有益补充，尤其在工程项目中应用较为成熟。如四川省有关部门就明文规定，招标限额以下的工程项目达到一定条件时应当采用比选方式进行采购。在招标采购代理机构、造价咨询机构、项目管理单位选择等服务项目采购中，比选也发挥出比较明显的优势。
　　目前各地使用的比选程序还不太一致：有的类似于一个简易的招标程序，要求方案和报价具有惟一性、一次性；有的则可以进行二次报价或重复比较，与竞争性谈判的区别仅在于不能进行面对面的协商谈判。因而比选方式在实践中还处于探索阶段，操作流程和适用情形等都还须进一步厘清。
　　3．竞争性对话。竞争性对话是一种集对话、磋商和竞争为一体的采购方式，一般适用于特别复杂的、没有现成通用规格标准、采购需求特征暂不明晰、评审标准难以拟定的采购项目（如IT项目、重大科研攻关项目、特别复杂的工程项目等）。该方式与竞争性谈判最大的区别在于供求双方信息交流时间长、次数多、文件和信息的保密性要求高、采购需求特征需在多轮对话中逐步明晰等。
　　竞争性对话目前在国内还鲜有应用，但是这种采购方式独具信息沟通充分、采购需求逐步明晰等特点，非常适合于大型的、特别复杂的模糊采购项目，实操优势明显。


    （本文发表于《中国政府采购报》第264期，已被新浪网财经频道、中国招标投标协会官网、山西招投标网、四川招投标网、和讯网等媒体转载）

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　　《政府采购法》列明的3种非招标采购方式主要是针对货物和服务类项目，渐渐无法满足货物、服务非招标采购工作的需要，而对于不进行招标的工程类项目的采购方式，《政府采购法》是一片空白。《管理办法》（征求意见稿）虽欲将竞争性谈判、单一来源适用范围扩充到不进行招标的工程项目，但相关采购方式的适用情形、基本程序与工程项目自身特点相符程度并不高。非招标采购方式，尤其是适用于不进行招标工程项目的非招标采购方式充实的需求十分急迫！[s:125]
　　

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