让人为难的政采邀请招标

饺子

让人为难的政采邀请招标

2013-08-02 04:03:58 来源: 中国政府采购报 第308期

■ 李猛

案情■■■

某市人民医院拟采购一套PACS（图像病例传输）系统应用软件。该项目作为医院数字化建设工程的配套项目，具有一定的特殊性和复杂性，采购人认为市场上能保证项目质量达到较优的供应商较少，本着慎重、择优、适用的原则，经过综合调研，最终优选出3家能力强、信誉好的软件开发商，建议向其发出投标邀请书，采用邀请招标的方式进行采购。

采购计划申请单转到政府采购监管部门后，监管人员一致认为该项目确实技术复杂，符合邀请招标的条件，但对如何进一步操作出现了意见上的分歧，经过研究，最终认定该项目为数字化建设工程的配套项目，依照法规界定为工程货物，采购人建议的邀请招标方式可向政府采购监管部门申请认定，并按照《招标投标法》及其配套法规规定的程序进行采购。


分析■■■

本案中监管人员的分歧主要集中在以下几个方面：一是本项目应当属于政府采购货物还是工程货物，如果是前者，该如何操作？二是属于向财政部门申报采购计划的工程货物，政府采购监管部门如何进行监管？三是政府采购的货物招标，能适用《招标投标法》及其配套法规吗？

以上问题对于有些采购人来说可能觉得奇怪和难以理解，难道政府采购货物和工程货物的邀请招标操作方式不一样吗？

1.邀请招标的程序完全不同。《政府采购法》及其配套文件中规定，邀请招标需要在省级以上人民政府部门指定的政府采购信息媒体上发布不少于7个工作日的资格预审公告，然后随机抽取3家以上通过评审的供应商，并向其发出投标邀请书；而《招标投标法》则规定，应当向3个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。

可以看出，《政府采购法》规定的邀请招标程序在实践中较难实施，一是既然符合邀请招标的条件为“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购”，也就认定了潜在的投标人较少；但又规定采购人不能向特定的供应商发出投标邀请书，还要以发布公告的形式随机抽取3家以上评审合格的供应商，这相当于承认满足需求的供应商并非有限而是足够多。因此，法条中存在着自相矛盾的地方。二是采购周期要比公开招标的时限还长，从不少于7个工作日的资格预审公告，到3个工作日的评审时间，再加上潜在投标人20天的准备投标文件时间，完成一个邀请招标采购项目至少需要30天以上。

综上分析，如果本案中的采购项目依照《政府采购法》及其配套文件规定的邀请招标程序进行操作，则否定了采购人前期所作的市场调研，浪费了较多的社会资源成本，实践中缺乏可行性。

2.《政府采购法》规定的采购范围覆盖了所有使用财政性资金的货物、工程和服务，只是按照法律规定，在监管政府工程招标项目时，应适用《招标投标法》。并且《招标投标法实施条例》第四条第三款规定：“财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督”，显然此处的监督项目预算执行情况应当包含了招标投标活动的过程，两法在此进行了进一步的融合。所以，对于政府投资工程，包括工程货物采购项目，只要向政府采购监管部门申请采购计划的，政府采购监管部门就可依据《招标投标法》及其配套法规中有关规定进行监管，采购方式同样也可由其依法作出认定。

3.《招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”但《招标投标法实施条例》第八十四条又规定：“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。”因此，对于政府采购货物的邀请招标，依然在操作程序上存有争议。一方面，政府采购货物邀请招标的操作程序在实践中难以执行，尤其对于一些涉及国家机密和安全的货物招标，确实不宜公开却要发布资格预审公告，显然是不恰当的；另一方面，《政府采购法》及其配套文件对政府采购货物邀请招标既然有明确的规定，实践中如果不按规定执行是否会引起不必要的投诉和质疑？

同样都是邀请招标，为什么操作程序相差会如此之大？笔者认为，政府采购立法者在制定本规定时夸大了利用程序防止串围标行为的作用，犯了“有罪推断”的错误。建议两法对邀请招标的程序能尽快统一。

（作者单位：山东省邹城市公共资源交易监督管理办公室）

链接■■■

邀请招标相关规定

◆《政府采购法》第二十九条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：
（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
第三十四条 货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择3家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。

◆《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十五条 招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择3家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。

◆《招标投标法》第十七条 招标人采用邀请招标方式的，应当向3个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。

◆《招标投标法实施条例》 第四条第三款 财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。

第七条　按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。

责任编辑 lilei  本文来源：中国政府采购报 第308期

bidboy

1 我个人认为PACS采购项目并不符合政府采购邀请招标的条件。批邀请招标不很合适。
2 如果PACS采购中没有硬件，是纯软件，应该更符合服务采购而非工程。政府采购工程内容是有界定的（本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等）
3 政府采购中的邀请招标程序确实比公开招标还要长，操作环节还多。从这个角度实际中很少有主动选择邀请招标方式的。
4 政府采购邀请招标供应商的选择更偏向公开，公平。所以说有限和公开报名随机抽取并不矛盾，有限实际上数量并不确定也不是唯一。所以还是需要采用公开，公平的方式选择的。

qinl

楼上说得好，纯软件项目应该是服务采购，原文引用了有关的采购工程的规定来做说明，有点离题。
还有服务采购项目的价格更难确定，如果是采用邀请招标，限制了竞争性，这种选择是十分不利的，除非万不得已的情况。原文没有提及这一点，作为这样的问题的分析，结论显然还很粗糙。[s:84]

学以致用

  建议转帖文章的时候，字体调大点。因为文章通常比较长，字体太小的话，阅读者很费心。
  文中的观点，值得思考和辩论的，沙发和板凳都提到了，我不展开了。
  作者的结论是：建议两法对邀请招标的程序能尽快统一。（貌似标题用这个更合适，这样避免了作者要得出这个结论，而想方设法编制一个案例出来。）
   这点上，两法的对此程序要求确实不一致，从法律实践和法理角度，确实应一致。
   政府采购法的邀请招标，确实非常繁琐，是吃力不讨好的采购方式。我曾开玩笑说，在全国范围内统计一年内采用邀请招标采购方式的政府采购，看看有多少宗。估计非常少，占政府采购的比例估计不到3%。在程序上与招法的资格预审招标有点类似。
    记得对于政府采购邀请招标的问题，我与板凳qinl网友曾经有过较为激烈的辩论。可惜跟帖太多了， 一下子不好找不出来（社区需要更强大的搜索引擎）
    个人理解，不对之处，请批评指正！

汪才华

系统应用软件一般属于政府采购目录中的部门集中采购目录中的服务类中，因此，从这个意义上说，属于政府采购服务，适用《政府采购法》；但招标投标中以工程建设项目来界定，按照条例的规定，又可界定为工程货物，适用《招标投标法》。说明，上述两法各说各话，"政府采购第一案'财政部败诉，该司法判决说明法院认为适用前者。

学以致用

汪才华:
系统应用软件一般属于政府采购目录中的部门集中采购目录中的服务类中，因此，从这个意义上说，属于政府采购服务，适用《政府采购法；但招标投标中以工程建设项目来界定，按照条例的规定，又可界定为工程货物，适用《招标投标法》。说明，上述两法各说各话，"政府采购第一案'财政部败诉，该司法判决说明法院认为适用前者。

    个人认为，对于医院，纳入政府财政预算开支的单位。不管这次采购PACS(图像病例传输）系统软件是否与医院同步建设或装修（如新建的医院，或者医院装修），（文中交待：该项目作为医院数字化建设工程的配套项目）都不可能定义为工程货物，走招标投标法的招标采购。
    PACS(图像病例传输），我想大家都不会认同其是构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的“货物”。
    汪副版主，您曾经对《招标投标法实施条例》逐条进行过深入的解读，怎么可能还会认为此属于工程货物呢？除非主体、资金来源不符合政府采购法的规定。
    个人理解，不对之处，请批评指正。

学以致用

汪才华:
系统应用软件一般属于政府采购目录中的部门集中采购目录中的服务类中，因此，从这个意义上说，属于政府采购服务，适用《政府采购法；但招标投标中以工程建设项目来界定，按照条例的规定，又可界定为工程货物，适用《招标投标法》。说明，上述两法各说各话，"政府采购第一案'财政部败诉，该司法判决说明法院认为适用前者。

系统应用软件一般属于政府采购目录中的部门集中采购目录中的服务类中，因此，从这个意义上说，属于政府采购服务，适用《政府采购法》

是否适用《政府采购法》显然不是这样去推断的。

qinl

学以致用:    个人认为，对于医院，纳入政府财政预算开支的单位。不管这次采购PACS(图像病例传输）系统软件是否与医院同步建设或装修（如新建的医院，或者医院装修），（文中交待：该项目作为医院数字化建设工程的配套项目）都不可能定义为工程货物，走招标投标法的招 .. (2013-08-04 12:56)

基于法规的深入理解，又结合实际情况，这样处理的事情是有大量的实践案例，给出回答是肯定的。

学以致用

qinl:基于法规的深入理解，又结合实际情况，这样处理的事情是有大量的实践案例，给出回答是肯定的。 (2013-08-05 09:29) 

  即按照工程货物来采购？

qinl

再清楚的说一下这个问题的个人观点。
软件开发项目的采购，一般是作为服务采购。
有些软件项目，比如作为专用设备的管理软件，可以作为设备（货物采购）的附件来招。但一般不是独立招标，且软件是通用的或者专用的但只需极少地（或不需）二次开发，还有所需费用只占设备的小部分。
作为独立服务招标的软件开发项目，大型且需求比较复杂。软件项目应尽量描述详细并加长公告时间，争取尽量多的竞争者参与。通常，有的软件商实力不强，但出于“揽活”的目的，给采购人灌输了很多“特殊”的理由，但用户要相信市场的力量，让有实力的软件开发商来参与竞争，软件开发的综合实力是特别重要的，一个项目下来，会颠覆原来好多“幼稚”的想法。
对于政采的分类，品目中货物与服务采购的分别，楼主没有相加描述，可以说提出问题的人已经做了一种“普适”的框框，所以本人在说二楼说（楼主的分析）“作为这样的问题的分析，结论显然还很粗糙。”
初步设想：楼主的问题，只是在购买大型的交换机和服务器的时候，把专用的图形传送软件采购作为设备的附件，在同一采购中完成，才是合理的。因为采购人或许还有这样的原因，担心设备商和软件商对于使用出现的问题相互推脱。不过，这是本人的设想，楼主的文章实际上有些粗糙，可能导致误解。