试述工程招标中的风险与应对 【代发论文】

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试述工程招标中的风险与应对

中国招标杂志2013年第26期刊 作者：天津国际招标有限公司 杜娟

（注：何录华版主推荐；作者本人提供，本人代为转发）

        摘要：工程招标中的风险是始终存在的，它不可能被彻底消灭。为了有效的应对，我们应主动去了解它、认识它，为的是在风险发生时可以采取相应的应对措施将危害降至最低！从这一意义上讲，对工程招标中的风险与应对措施的研究是很有意义的，它对人们更好地做好工程招标工作影响深远。

         关键词：工程招标；风险；应对措施


    工程招标是指建设单位对拟建的工程项目通过法定的程序和方式吸引建设项目的承包单位竞争，并从中选择条件优越者来完成工程建设任务的法律行为。和世界上存在的大部分事物一样，招标工程中存在太多不确定性因素，因而也就不可避免的会存在风险问题，“如果发生损失的可能性是零或百分之百，则风险并不存在。”工程项目显然不属于这种情况。因而，这也就为本文留下了研究的空间，本文拟对工程招标中的风险问题进行重新的思考，并给出相应的应对措施。

    一、工程招标中的风险


    为了更好地了解工程招标中的风险，有必要了解工程招标的方式。一般说来，国内建设工程招标一般采取四种方式，即“公开招标、邀请招标、协商招标、制定投标单位”。人们将这四种方式运用于招标实践中发现，尽管工程招标存在的风险多种多样，但主要风险可以归结为五个方面：一是关于工程招标程序合法方面的风险；二是招标过程中控制工程投资方面的风险；三是工程合同相关的风险；四是招标采购中出现的廉政风险；最后是工程招标中招标人存在的问题，由此造成的风险。


       第一， 招标程序合法方面的风险。招标程序的合法、规范是国有资金投资项目招标结果公平、公正的基本保障，因此招标程序是否合法是招标的基本风险之一。

    招标程序不合法或不规范所产生的后果包括直接后果和间接后果两个方面：直接后果是指因招标程序不合法或不规范导致中标结果无效，重新招标，从而使得招标工作无法按计划落实。直接后果还指因招标程序不规范而引发投标人争议或投诉，进而造成招标监管部门介入调查，导致招标工作无法顺利实施，有时甚至需要项目业主承担相应的管理责任。间接后果是指因招标程序不规范导致招标工作无法按计划落实，所造成的整个工程无法按期建设，最终可能导致整个工程无法按时交付使用。而且，有时为了弥补因招标延误的时间，还可能影响工程的施工质量，造成安全隐患。

        第二， 工程投资控制的风险。作为政府投资的重点工程建设项目，控制工程投资的重要性不言而喻，如果最终工程总造价超出概预算，可能产生诸多问题，如工程款难以全部从财政部门落实到位，难以通过审计部门的审计，还可能引起上级主管部门及社会公众质疑项目业主在政府资金使用方面的规范性。如此，无论是对项目业主正常工作的开展，还是整个工程最终顺利交付使用均会产生不利的影响。

    因此，实践中各类政府投资重点工程项目业主对于工程的投资控制工作均十分重视，但往往最终还是会发生工程投资超概预算的情形，由此我们应当总结在工程建设中控制工程投资的有效管理办法。

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    第三，工程合同的风险。近年来，建设市场的繁荣成为经济发展过程中重要亮点，但随之而来的是建设工程合同纠纷也在大量增加，因而工程合同的风险分析和控制，合同纠纷预防、合同纠纷处置等相关领域也越来越受到工程建设各方的重视。

    实践中，工程合同之所以易产生纠纷、争议，其主要原因是工程合同自身的特点所决定的：标的的特殊性；合同履行周期长；合同涉及的主体众多。由于工程合同既是工程招投标活动完成后所签订的最终法律文件，也是工程建设过程中项目业主和承包商双方进行工程管理的最核心依据之一。

    合约不仅具有法律效力，同时还是开展管理的重要的参考内容。项目的管理者必须具有强烈的风险意识，在起草合同文件时学会从风险分析与风险管理的角度研究合同的每一个条款，对项目可能遇到的风险因素有全面深刻的了解。否则，风险将给项目带来巨大的损失。

    第四，招标采购中的廉政风险。招标采购工作廉政风险包括：首先，防控机制建设思想认识不到位，在工作中只注重个人的得失和政绩，对廉政建设不是很重视；其次，招标采购风险防控机制建设工作开展不到位，缺少宣传和落实。或者虽然开展了廉政风险防控机制建设，但没有一套完善的实施方案，形同虚设的防控制度“写在纸上、贴在墙上、掉在地上”，但在实际工作中起不到防控作用；再者招标采购风险防控机制建设监督检查不到位，因为缺乏科学的监督检查机制，无法起到很好的抑制腐败行为的行为。

    第五，因工程招标中招标人存在的问题引起的风险。其表现为：1.在不具备招标基本条件的情况下就办理招投标手续，如建设资金没有落实、施工现场拆迁满足不了施工要求等。2.与招标代理公司串通一气，内定中标人。3.招标人出专家评标，在评标过程中干预其他评委，以倾向性打分或倾向性言论影响项目评审结果。4.招标范围不明确，招标时对招标范围简单地以施工图纸对一切建筑安装工程进行概括，但工程量清单分部分项工程中缺少关键性专业工程的量和价。这种行为给招标人规避招标发包专业工程提供了条件。5.合同签订不规范、不严格按招标文件的规定签订施工合同、关键性条款约定不清、签订背离备案合同实质性条款的补充协议等问题给施工合同纠纷埋下导火索。6.采取多种形式虚假招标。招标人通过量身定做招标条件、提高投标资质等级或设置门槛来排斥潜在投标人；事先内定中标人施工，事后补办招投标手续；要求排名第一的“局外”投标人放弃中标机会，让内定单位中标等多种手段选取意中人，这种虚假招标的行为严重损害了其他投标人的利益，影响了建筑市场的健康发展。7. 施工合同管理不规范，造成合同纠纷。招标人不按备案合同履约，任意压缩合理工期、指定专业分包和主要材料、不及时支付工程款等不规范行为影响施工合同的正常履行造成工期拖延、引起合同纠纷。

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二．工程招标的风险应对

    为应对工程招标中出现的风险，必须采取相应的措施进行应对。总体而言，应立足本职，努力提高工程招标工作的质量，严格执行招标投标程序，做到公开、公平、公正和诚实守信。在当今竞争激烈的市场上，招标投标是最能体现市场公开、公平、公正和竞争择优、诚实守信体制的一种方式。自《招标投标法》实施以来，招标投标市场迅速发展，适用领域不断扩大，其中工程招投标已成为一种成熟的运作方式，得到了工程建设行业的普遍认同。为了杜绝暗箱交易，有效保护招标人和投标人的利益，维护工程招投标工作有序运行，在实际工作中必须制定工程招标方式，严格执行招标各阶段的工作程序。

    本人认为可采取如下具体措施：

    首先，应对招标程序合法方面的风险。主要从三个方面考虑：


    1.符合法定招标条件之后进行招标。从保证招标操作的规范性来说，招标应当具备法定的条件后方可实施。


    2． 严格按照法定程序进行规范招标操作。尽管我国现有的招投标法律法规针对招投标程序和具体操作环节的规定相对原则，但招投标方式在我国工程建设领域毕竟已经实行了20多年，在此期间规范招投标实践操作的法律法规、部门规章以及各种规范性文件不断颁布。同时，各地的建设工程交易市场和建设工程交易中心也纷纷建立，进一步统一和规范了招投标的程序及操作规范。


    3．妥善处置招标过程中的特殊问题。实践中，招投标基本程序和操作虽已相对规范，除了一些主观故意的违法、违规操作，如串标、围标、内定中标人等，现实中不规范的问题往往发生在针对招投标过程中特殊问题的处置上，例如实践中隶属关系的判断、利害关系的判断、投标人的异议处置、所有投标人的价格偏高时的处置，等等。根据实践经验，作者认为对于招标过程中特殊问题的处置，其基本原则应当是：首先依照已有的法律法规和相关操作规范进行处置，若无直接、确定的依据，应当本着公平、公正、保障招投标各方权利的基本理念，依据相关法律基本原则妥善处置。

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    其次，应对工程投资控制的风险。总结招标环节的工程投资风险控制的措施，主要有四点：


    1. 根据招标项目特点科学选择招标程序。在实践招标过程中，大多项目业主基本采用国内传统的“一次开标”的招标程序，即一次性开启投标人的商务、经济和技术等全部投标文件，对投标人全部投标文件进行一次性统一评审。这种传统的“一次开标”的招标程序对于构造复杂、技术难度大的工程项目而言是科学的，但对于长期从事工程建设，需要进行大量工程招标的项目业主而言，如城市地铁工程的建设单位，单纯采用这种程序进行招标既不利于有效实现控制工程造价的招标目标，也不利于业主单位实现整体的工程管理目标。对于招标程序的选择和确定，科学的做法应当是根据项目自身的特点选择采用何种招标程序。一般来说，对于工程难度不大的一般性工程或通用类型的设备以及普通材料进行招标，应当优先采用“先技术方案，后经济报价”的“两阶段开标”的招标程序，在确定技术方案可行或基本技术指标性能满足要求的前提下，重点考虑经济因素。而对于工程难度大、技术方案复杂的工程进行招标则应优先考虑采用传统的“一次开标”的招标程序，从而有利于综合比较各投标方案的优劣和该方案下的经济报价是否合理。


    2. 科学使用评标办法。目前，实践招标中采用的评标办法主要是合理低价评标法和综合评标法，但在实际招标过程中，如何结合项目特点和实际情况合理运用这两种评标办法，对于控制工程投资十分关键。对于通用型设备采购、一般类型的材料采购以及技术要求并不高的施工项目招标主要考虑的应当是工程造价，因此这些项目在招标过程中主要采用最低价评标法、合理低价评标法等以投标价格为核心因素的评标办法。而对技术复杂、难度较大的项目进行招标则应当优先采用综合评标法，但在具体招标过程中如何科学运用综合评标法，仍需要项目业主引起足够重视，并进行科学设计，以保证在选择最优承包商的同时，实现有效控制工程造价。实践中，同样采用综合评标法，不同的项目业主实现招标目标的有效性和充分性各不相同，这主要取决于在采用综合评标法时对招标程序和具体评审指标的设计，根据项目自身的实际情况科学选择采用何种招标程序以及评标办法，而且在确定采用某种招标程序及评标办法后，具体运用时还应当对评标办法进行科学设计和完善，尤其是根据项目的实际需要对具体评审指标以及指标的分值权重进行合理设计。如此，才能在确保工程最终的质量和用途的前提，实现对工程投资的有效控制。


    3. 有效运用最高、最低限价规则。降低造价、控制成本是招标需要实现的目标之一，但绝对不是唯一的目标，过低的中标价格可能导致最终签订的工程合同因工程价款问题无法顺利履行，甚至可能引起违约而延误工程工期，影响最终交付使用。因此，只有合理的低价才能保证工程建设顺利进行，也只有合理的低价才是项目业主追求的理想目标。那么如何才能保证最终的中标价格属于合理低价呢？南京地铁工程在实践招标过程中，通常会根据项目特点设置最高限价（或称为“拦标价”），有时还会根据需要同时设置最高限价和最低限价。实践中运用最高限价、最低限价规则时，尤其是运用最高限价规则时，一定要把握编制限价的合理性，保障限价编制的完整性和时效性。从把握限价的合理性方面看，最高限价、最低限价的编制必须按照国家相关政策规定和依据标准，并综合分析各方面因素，编制出高质量的限价，做到工程定额依据合理、准确，取费既符合工程施工需求，又符合工程所在地市场的实际水平，对人工工资和税费，要认真执行国家相关规定，对建筑材料以及设备，要根据工程结构和质量、工程的用途或性能要求，作出合理选择或设定。而且，对工程款支付安排、工期时限规定、现场施工条件等因素均应作相应考虑。从保障限价编制的完整性和时效性方面看，编制的最高限价、最低限价应有组价计算过程，重要的分项分部要有明确的单价构成及分析，编制说明要详尽，主要材料附表内容要齐全，编制单位及相关人员要签字、盖章；限价的编制工作原则上应在的开标前一周内完成，通常在开标前三天向潜在投标人公开，特殊情形如钢材、水泥、混凝土等大宗主材市场价格变动较大时，应及时予以调整，并在开标前确定、公布。对于长期从事招标的项目业主而言，最高限价、最低限价编制是否科学、合理、准确均需要在实践中进行检验，每次开标后应当组织限价的编制人员、造价管理、预算分析等相关部门和人员进行分析和总结，如此才能不断提升限价的编制水平，使得编制的限价更准确、更符合市场实际水平。

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4. 科学处置无法实现招标目的的项目。招标根据我国招投标相关法律规范所确定的基本精神和原则，涉及公共资金的招投标活动，其诉求有两个：一是保证招标采购项目实现充分竞争；二是国有资金投资建设项目能够通过招标控制建设成本，节约公共资金。当然，实践中如果招投标某方主体违背招投标法律规范则可能造成上述诉求无法实现，如实践中投标人串通投标报价则会导致既无竞争，也无法控制建设成本的结局。对此，项目业主应当充分分析招标过程中出现的事实情况，发现招标无法实现其基本诉求时，要分析、调查，确定是否存在违反招投标法律法规的情形存在，如果确实存在违背招投标法律规范嫌疑的，应当遵循招投标的基本立法精神，按照法定程序公平、公正、合理的进行处置，以确保公共资金使用的规范性。



再者，应对工程合同的风险。近年来，建设市场的繁荣成为经济发展过程中重要亮点，但随之而来的是建设工程合同纠纷也在大量增加，因而工程合同的风险分析和控制，合同纠纷预防、合同纠纷处置等相关领域也越来越受到工程建设各方的重视。实践中，工程合同之所以易产生纠纷、争议，其主要原因是工程合同自身的特点所决定的：标的的特殊性；合同履行周期长；合同涉及的主体众多。由于工程合同既是工程招投标活动完成后所签订的最终法律文件，也是工程建设过程中项目业主和承包商双方进行工程管理的最核心依据之一。因而，工程合同的风险管理及控制也可以分为两个阶段：工程合同签订阶段和工程合同执行阶段。


1. 工程合同签订阶段的风险管理及控制。在合同签订阶段，也即是工程招标投标阶段，工程合同需要关注的风险主要包括承包商的资信风险、合同条款的完善风险两大类。承包商的资信风险主要指承包商是否有足够的资金实力能够保证完成工程建设项目，并且承包商是否有守信履约的意愿，保证项目最终顺利完成。因此，在招投标阶段项目业主主要从审查投标人的资信实力，包括注册资金以及企业的财务状况，审查投标人的履约信用记录等方面判断承包商的资信风险，进而采取相应的风险控制措施，如增加担保、提高失信的违约赔偿等等。工程合同条款的完善风险主要指因合同条款内容存在遗漏、内容不够明确具体、条款存在瑕疵等原因导致合同存在纠纷隐患的风险。对此风险，项目业主在合同签订阶段应当通过合同谈判以明确招标投标环节尚未完全确定的内容：如中标候选人技术方案中还需要进一步明确或改进的内容、需要中标候选人进一步明确的经济报价方面的内容，常见的包括中标候选人漏报费用处理、乙供材料价格的锁定方式等等。项目业主还应当从合同效力到合同内容两个方面进行严格而细致的审查，尽可能保证最终签订的工程合同内容完善，可以作为双方进行工程管理的核心依据；

参考文献

1.会卿.建设工程招标中招标人存在的问题及对策[J].中国招标，2012，第45期，第7-8页。

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2. 工程合同执行阶段的风险管理及控制。在合同执行阶段，工程合同需要关注的风险主要包括客观环境因素产生的风险、工程本身涉及的技术风险、工程变更风险、工程质量风险等。客观环境因素产生的工程合同风险主要包括客观自然环境变化导致的工程无法正常建设的风险；原材料市场价格波动，如钢材、水泥等；国家政策和法律规定发生变化对工程建设产生的影响等。客观环境因素产生的风险是工程合同双方必须面对且无法回避的，实践中项目业主应当能够预见上述风险，并与承包商提前商定具体的处理原则及具体应对规则，等执行阶段确实碰到客观环境变化，能够本着公平原则，按照预先确定的规则进行协商处理，从而有效化解风险。工程本身涉及的技术风险主要指工程合同履行过程中有关工程本身施工而产生的风险，如工程技术运用不恰当而引起的第三方索赔、工程设计变更而引起的工程量变化等。对此类风险控制的基本原则应是提前确定好风险责任的公平分担规则，实际遇到此类风险时，按照规则进行处理。工程变更风险主要指因工程上述客观环境变化、工程本身设计变化等原因引起的工程量变化或工程造价变化而产生合同价款变更。合同价款变更在工程建设实践中十分常见，对于政府投资项目而言工程变更有着严格的控制程序，也是业主上级主管部门、监管部门以及审计部门所关注的重点，如果工程变更处理不够规范，很可能导致项目业主承担相应的管理责任，因此，项目业主对于工程变更必须设置严格、完善的程序，包括有权提出变更的主体、可以提出的变更的具体情形和理由、变更的审批主体和审批程序、工程变更价款的确定依据、程序和规则等，严格控制工程变更的发生，确保工程变更价款确定的科学性、合理性。工程质量风险主要指作为工程合同标的物的工程自身建设质量不能满足合同所明确的施工质量要求。工程自身建设质量存在问题的原因是多方面的，作为项目业主只能通过合同确定工程质量标准，并最终根据工程合同所确定的质量要求和验收标准进行验收。当然，控制工程质量风险应当从现场人员安排、对工程建设进行实时监管、明确工程质量的责任分工等多方面采用有效管理措施进行控制。


第四，应对招标采购中的廉政风险的措施。廉政风险防控机制建设的任务是
确保权力运行到哪里， 腐败可能发生在哪里,风险防范措施就跟进到哪里。因此, 必须认真找准途径:


1.找准廉政风险点。 注重从多方面人手加强分析:一是从工作流程方面进行正面推理, 如在招标采购工作过程中是否存在利用职权指定投标人或为投标人中标提供便利条件等；二是从反面案例逆向思考, 如结合目前招标采购领域违法违纪案件的环节进行查找；三是围绕重点岗位和关键环节查找；四是从制度机制层面分析查找；五是从招投标的投诉举报中去查找；六是从社会舆论和社会热点问题中去思考。查找廉政风险是将权力公开化的行为, 按照自己找、互相查、群众提、领导点、组织审查、张榜公示的步骤深人细致排查廉政风险。 查找风险点不能脱离工作实际, 风险点越具体,防控措施就越有针对性和有效性。 注重综合运用“个人查与互相找相结合、下级查与上级点相结合、分组研究与集体审核相结合”的“三结合”形式,全面找准找全思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面可能出现腐败行为的风险点,在此基础上, 通过公示出查到的廉政风险, 对外采取召开特邀民主监督员、防控指导小组成员座谈会等方式广泛征求群众意见和建议,有针对性地对廉政风险再修正、再完善, 对内由班子集体讨论确定,确保风险排查全覆盖、无死角,广泛接受社会和群众监督"根据查找出来的廉政风险点,对原有制度有效性、执行性进行一次性评估, 有利于制定出完善的相关制度, 形成高效的制度体系。


2.着力强化廉政监督, 实现预防的关口前移"通过深化政务公开，召开特邀民主监督员座谈会, 拓展完善招标采购投诉举报机制, 畅通诉求渠道,公开招投标政策、公开工作程序、公开集中采购目录、公开招标采购信息和中标结果, 广泛接受社会各界监督。


3 .要建立科学严密的预防管理体系,形成教育引导有频率、岗位操作有标准、内控管理有制度、有效监督全方位、量化考核有依据的廉政风险防控模式,确保风险防范监督考察及时跟进到权力运行的始终, 形成规范化的廉政风险事前、事中、事后应对与处理措施, 提升制度执行力, 消除潜在隐患, 逐步形成廉政风险“不敢碰、不能碰、不必碰、不想碰”的良好局面, 促进党风、政风、行风的全面优化, 真正从源头上遏制廉政风险, 为招标采购事业的持续发展提供政治保障。

参考文献

会卿.建设工程招标中招标人存在的问题及对策[J].中国招标，2012，第45期，第7-8页。

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       4. 将风险防范措施寓于各项管理制度建设之中,实现用制度机制预防风险、扼制风险。 针对业务受理、审查备案、采购交易、监督检查等关键环节, 有针对性地制定措施和制度加以防范。 如对权力相对集中的, 进行合理分权, 建立制衡机制;对自由裁量权过大的,完善和细化工作程序, 建立集体决策和社会公示制, 大幅削减自由裁量空间,促进行政权力的规范运行和廉洁高效"通过规范工作流程、严格运行程序、健全管理制度、明确工作规程, 形成环环相扣的工作链条和管用有效的制度体系。

    最后，应对建设工程招标中的招标人存在的问题的措施。面对招标人的违规行为，不仅要加强招投标法律知识的宣传普及，让法深入人心，让法产生威力，还要在行政监管上下大力气，完善监管模式，创新工作重点。

    1．监督事项前置，确保项目满足招标的基本条件。一个项目要进行招投标，基本条件是项目得到批准、建设资金已落实、有满足施工的场地和指导施工的图纸。在目前的招投标监管模式下，因各部门分工的不同，招投标监管部门对建设资金的落实和有满足施工的场地监管处于空白状态，导致部分不具备招标条件的项目通过招投标签订了施工合同，给合同履行带来了潜在的不利因素，造成合同纠纷。解决此类问题的关键是落实部分监督事项前置，如施工场地拆迁、三通一平、建设资金落实等问题先由工程施工许可管理部门进行监督落实，招标人凭工程施工许可管理部门出具的合格证明办理招投标手续。

    2．完善法律法规，新出现的问题需要提升到法律层面解决。随着建筑市场经济的发展，暴露出的问题也不断增多，影响了工程项目的顺利建设，为项目管理者也提出了不少的问题。在现在的法律法规构架下，许多问题已无法可依，虽然地方建设行政主管部门出台了一系列的规范管理性文件，但因为不是“法”的层面，影响力不大，效果不明显。如建设单位指定分包、指定主要材料、不按合同约定支付工程款等问题，没有相关的法律法规约束，也没有相关的罚则。在合同履行过程中，这些现实存在的问题是造成合同纠纷的主要因素，需要上升到法律层面解决，制定出一个可操作性强、罚则分明的配套法律法规。


    3．招投标关键环节招标人要书面确认，增强招标人的责任感。为规范招投标管理工作，减少招投标项目管理风险，增强招标人的责任心，要实行招标人对招投标关键环节的书面确认。招标人办理招标公告发布、资格预审文件、招标文件、施工合同备案等均需出具由招标人法定代表人签字确认的同意事项说明书。     

    4．推行电子化招标，有效防止串标行为。充分利用现代科学技术手段对招投标活动进行管理，尽量避免、减少招投标过程中人为因素的干扰。推行电子化招标，招标人将招标公告和招标文件同时上网发布，所有符合资质要求的投标人都可以通过网上获取招标文件，不必事先报名和购买标书，这样一来，招标人事先就无法知道有哪些投标人参加投标，避免了招标人与投标人、投标人之间相互串标的可能。

    综上，为更好地完成招标任务，理应对工程招标中的风险有所了解，本文对工程招标中的风险进行了细致的探索，主要风险包括：招标程序合法方面的风险、工程投资控制的风险、工程合同的风险、招标采购中的廉政风险和因工程招标中招标人存在的问题引起的风险。在此基础上，为应对各主要风险可采取相应的措施予以应对。对工程招标中的风险做好防范工作，这对做好工程招标工作意义重大。



会卿.建设工程招标中招标人存在的问题及对策[J].中国招标，2012，第45期，第7-8页。

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