工程项目招标阶段造价管理

饺子

工程项目招标阶段造价管理


2013-09-24

在招标投标阶段，加强建设项目的工程造价管理对保证项目按期、保质、保量完成有十分重要的作用。笔者结合自身实践，从规范招标人行为、招标文件编制、投标人资格后审、投标人施工组织设计评审、投标报价评审和合同谈判六个方面，分别论述其重要性和具体实施办法，希望能对读者有所裨益。

一、规范招标人的行为是加强工程造价管理的核心
不论是采用自行招标还是委托代理招标，招标人在组织投标人资格审查、招标文件编制、补疑澄清、开标、评标、定标过程中，是否能合法、科学、合理确定承包人，能否达到招标目的，具有重要的影响。因此，规范招标人的招标行为，是加强工程造价管理的核心。
规范招标人的招标行为，就是规范招标人在招标过程中的招标程序与做法，避免工程有招标之名而无招标之实的情况；杜绝在招标中的不正当交易和腐败现象；避免政企不分、职责不明，对招标工作横加干预；避免招标人在招标中不接受行政监督等情况。
《招标投标法》自实施以来在工程建设领域得到了广泛应用，形成了一套完整的招标投标法律体系，有效推进了经济体制改革，规范了市场经济活动，提高了经济效益。但是，仍有一些违法违纪现象会出现在工程项目招标中，不利于工程建设进度、质量和投资的有效控制。所以，要加强工程造价管理，首先要加强的是招标人的综合素质，规范其行为。一是提高招标人的法律认识，认真学习、贯彻落实招标投标有关法律法规，按照法律法规办事。二是要求招标人必须具备良好的职业道德，认真履行工作职责，公平、公正、科学合理地处理招标工作中出现的问题。三是招标人要有招标投标专业知识和工程技术知识，并不断更新专业理论。四是有关部门要建立招标约束机制，监督招标人的招标活动，杜绝违法违纪等不良现象的发生。

二、做好招标文件的编制是加强工程造价管理的基础
招标文件是招标人向投标人发出的要约邀请，是招标投标过程中投标人编制投标文件、评标委员会进行投标文件评审的重要依据。
招标文件的内容可分为四个部分：第一部分是关于编写和提交投标文件的规定。载入这些内容的目的，是尽量减少符合资格的投标人由于不明确如何编写投标文件而处于不利地位或投标遭到拒绝的可能性。第二部分是关于对投标人资格的标准以及投标文件的评审标准和方法。这是为了提高招标过程的透明度和公平性，是非常重要的，也是必不可少的。第三部分是关于合同的主要条款，包括技术条款、商务条款、投标报价要求。其中商务条款，有利于投标人了解中标后签订的合同的主要内容，明确双方各自的权利、责任与义务。第四部分是招标图纸。招标图纸是招标人编制标底和投标人编制投标报价计算工程量或校核工程量清单的依据。所以做好招标文件的编制，是控制工程投资、加强造价管理的基础，应做好以下几个方面。
（一）通用条款的选择
通用合同条款是指普遍适用于众多工程特点和特征及特性的合同条款。例如：国际咨询工程师联合会（FIDIC）的合同条件、《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》、《建设工程施工合同（示范文本）》、《标准施工招标文件（2007年版）》及国内有关部门和行业合同示范文本等。选用通用合同条款时，应结合招标工程的性质、资金来源、工程规模、所属专业等情况选择。
（二）专用条款的确定
专用合同条款是对通用合同条款的补充、细化和修改。制作合同文件时，在选定通用条款的基础上，以确保完全适用于特定的招标项目，对通用条款中非强制性规定，可以依据项目的具体特点和实际需要，在公开、公平、公正和诚实信用的原则上补充、细化和修改，保证满足合同文件的要求。专用条款编制应符合下列原则和要求：
（1）对通用条款任何范例措辞进行补充、细化和修改前，必须核实，以确保专用条款完全适用于特定情况；
（2）对通用条款范例措辞进行修改时，以及在所有其他修改和补充的情况下，需注意确保不与通用条款产生分歧，或不与专用条款产生分歧，并不得与通用条款的强制性规定相抵触；
（3）应结合工程所在地区，对通用条款范例措辞适用的法律法规、交流语言、使用币种等进行确定和完善；
（4）应根据合同规定实施的工程内容、地质、水文、气象、自然条件和社会环境等，对通用条款范例措辞进行补充、细化和修改；
（5）应结合工程其他辅助工程合同规定，对通用条款范例措辞的权利、责任、义务进行补充、细化和修改，保持本合同文件与建设项目其他合同之间不产生分歧；
（6）应结合技术条款的有关规定和要求，对通用条款范例措辞的时间、程序、规范、标准等进行补充、细化和修改，但补充、细化和修改内容应符合国家有关法律法规的规定，符合工程的客观要求；
（7）应结合工程技术条款的有关规定和要求对通用条款范例措辞中的保险条款、责任风险条款、计量支付条款、估价变更调整、索赔争端条款等进行补充、细化和修改。
因为专用条款中的各条款是补充、细化和修改通用条款中条款号相同的条款，当需要增加新的条款时，两者应对照阅读。一旦出现矛盾和不一致，则以专用条款为准，但通用条款中未修改和补充的部分仍有效。所以编制专用条款的基本前提是按照合同规定的工程内容，结合工程具体情况，公平、公正、科学合理地编制，不得编制带有歧视性或与通用条款强制性规定相抵触的专用条款。
（三）技术条款的编制
技术规范是招标文件的重要组织部分，反映了招标人对工程项目的技术要求，也是合同实施过程中承包商控制工程质量和工程师检查验收的主要依据。严格按照技术规范施工与验收，才能保证合同顺利履行，得到合格工程。
技术规范、招标图纸和工程量报价清单是投标人投标及招标人编制标底必不可少的重要资料。因为投标人只有依据这些资料，才能拟订施工总体规划，包括施工方案和施工方法，施工工序和施工工艺流程，施工人员及施工设备配置，施工材料和流动资金投入，施工质量安全保证及风险的防范等，根据拟订的施工总体规划并结合投标人的管理及近远期目标进行单价分析和投标报价。
编制技术规范时一般可引用国家有关各部门正式颁布的规范，也可以引用某一通用的外国规范。但一定要结合本工程的具体环境和要求，同时还需要由招标文件编制单位编制一部分能通用于本工程的技术要求和规定。正式签订合同后，承包人应遵照执行。

三、加强投标人资格后审是加强工程造价管理的前提
审查投标人是否符合招标文件要求，属于资格后审工作。一般在发出投标邀请书前，都进行了资格预审。对于重大工程项目，还应做好资格后审工作，一般包括：
（1）审查投标人的基本情况。主要审查投标人的营业执照资质证件的复印件与资格预审的投标人是否相同。
（2）审查投标人完成类似工程的情况及正在施工和新承接的工程。
（3）审查最近三个年度的财务报表中的资产负债表、损益表和利润分配表（附审计证明材料），必要时可进行有关财务指标计算。
（4）审查投标人履约信誉证明材料和近几年有无涉及履约合同方面的诉讼案件等。必要时可进行网上查询和社会调查。
（5）两个或者两个以上的企业法人组成联合体投标时，审查联合体的联合协议、投标文件的组织机构、各方投入的人力物力、承担的责任与风险分配、各方的履约信誉证明材料、各方的营业执照资质证件是否符合招标文件的要求等。
（6）审查主体工程以外可分包项目的分包人是否具有相应资质条件和类似的工程业绩。
（7）审查同一个投标人是否对同一个合同提交或参与提交两份或两份以上的投标文件等。
对投标人进行资格后审的目的是：一是通过资格后审的投标人可进入下一步评比，对没有通过资格后审的投标人，将取消其投标资格，减少了评标工作量；二是有利于选出社会信誉好、管理水平高、技术力量雄厚、执行合同隐患少的承包商，保证工程按期、保质、保量完成。

四、加强投标人施工组织设计评审是加强工程造价管理的客观要求
评标阶段对投标人的施工方法、工艺流程、施工进度和布置、质量标准及质量安全保证体系与措施、投入主要设备、项目经理及技术负责人的经历、组织机构的评审，统称为对投标人施工组织设计评审。这一工作是评标阶段的主要部分，不仅关系到工程能否按期、保质、保量完成，同时也是加强工程造价管理的客观要求。
（一） 施工组织设计体现了投标人的管理水平
投标人编制施工组织设计时，需要认真研究招标文件中的商务条款、技术条款、投标须知、评标办法等。在了解阶段性工期与合同工期，工程质量要求与技术规范，工程自然条件、水文条件、地质交通等情况的基础上，施工组织设计将结合投标人的人力、物力资源及相关投标人等情况进行编制。所以它体现了投标人的管理水平，不仅影响投标人的报价，也将直接影响工程造价。
（二）施工组织设计评审是保证工期、质量、安全、环保等的重要措施
工程的工期、质量、安全、环保等要满足招标文件的要求，需要有一套完善保证体系和措施才能够实现。所以在评标过程中要对以下方面进行严格评审。
1.严格评审投标人的组织机构设置、拟投入的人员。在评标过程中结合招标文件的要求和评标办法的规定，对投标人的组织机构设置是否满足工程实际情况、项目经理和主要技术负责人的资格是否符合招标文件要求、是否具有类似工程经验、各类专业人员的配备和数量是否满足工程质量和进度的要求进行评审。
2.严格评审投标人拟投入的施工机械设备情况。施工机械设备是保证工期和质量的必要条件，在评标过程中，应加强对这一工作的审查力度。从投标人拟投入的各类施工设备数量入手，评审投标人拟投入施工设备的性能、使用年限、完好程度、设备产地，特别是对保证工期和质量的主要设备，要对其拟投入情况及配件情况进行详细评审，必要时可用澄清等方式，要求投标人给予澄清和确认。
3.严格评审投标人的施工方案和工艺流程。工程的进度和质量需要在投入的人力和物力基础上，靠先进、科学、合理的施工方案和工艺流程来实现。所以应对施工方案和工艺流程进行详细的分析和比较，分析施工方案中各种施工设备配置的类型、性能、功率是否能够满足工程建设的需要，是否存在浪费（隐含着增加报价和索赔因素）等问题。分析比较施工方法、工艺流程是否先进可靠，采取的措施是否得当，使用各种材料同施工工艺是否合理，是否能够保证工程质量。分析比较总价承包项目和工程量清单单价中摊销项目的施工方案和布置的依据是否充分，是否超出招标文件规定的用地范围，是否能够保证主体工程建设顺利实施。另外，地下工程对于施工通风与供风系统、施工排水与供水系统、施工供电系统等临时工程的施工方案和布置，应结合工程自然条件和地质情况进行分析和评审。
4.严格评审投标人的安全环保措施。工程安全和环保措施是否可靠，不仅关系到工程建设能否顺利实施，更关系到人民生命和财产安全，还将影响生态环境。审查投标人的安全和环保措施，首先要对其合法性进行评审，看是否符合国家有关法律法规的规定。其次是审查措施的可靠性，对投标人的措施进行分析比较，确保措施的可行性和有效性。
（三）施工组织设计是投标人编制投标报价的依据
投标人在认真阅读招标文件的商务条款、技术条款和招标图纸的基础上，根据国家法律法规、招标文件工程量报价清单说明要求和工程量清单，参照或参考相关定额和企业有关实物量消耗指标，分析测算企业间接费和拟获利等有关标准，按照施工组织设计的施工方案和工艺流程等进行总价承包项目的费用、单价及摊销费用计算，编制投标报价。建设项目在编制投标报价时，从基础单价分析开始，到最终报价的确定，每一项工作都离不开施工组织设计。
经过上述分析和评比可以看出，投标人的施工组织设计对投标项目拟投入人员、施工设备、施工方案、工艺流程、安全环保措施等直接影响了投标人的报价。选择施工组织设计科学、先进、合理且潜在隐患少的投标人中标并签订合同，在工程实施过程中就能保证合理的中标合同价，并能减少变更、索赔等费用。

五、加强投标报价的评审是加强工程造价管理的根本体现
投标人在编制施工组织设计基础上，结合自己的实际情况，在分析招标文件和投标竞争对手等情况后，编制投标报价。有的投标报价可能存在不平衡因素或给招标人带来一定的风险，甚至有的投标人采取不正当方式进行报价，其总报价与其他投标人相比差额不大，若其有中标优势，不但给合同管理带来隐患，还将提高工程造价。因此在评标过程中应结合投标人的施工组织设计进行评审，避免同报价不合理的投标人签订合同，以防在工程实施中增加不合理的投入。所以合理进行投标报价的评审和调整是加强工程造价管理的根本体现。
（一）评审和调整投标报价的依据
（1）国家有关法律和法规；
（2）评标办法；
（3）招标文件和图纸；
（4）投标人的施工组织设计及其他。
（二）评审和调整的主要内容
评审和调整的内容应按招标文件中的规定进行，招标文件中没有规定的不予调整。一般调整的内容有：不平衡单价的调整、招标文件要求引进设备采购国价格差异的调整、提前得到付款的调整、潜在风险的调整、非重大偏离和保留的调整等，经过这些因素的调整，确定投标人的评标价。
1.不平衡单价的调整。首先分析其产生的原因。因为产生不平衡单价的原因很多，应对不同的原因采用不同的方法进行调整。招标文件工程量清单同招标图纸计算的工程量不一致时，引起的不平衡单价的调整，应分析和区别是主要工程项目的工程量还是次要工程项目的工程量，工程量差异的大小，单价的不平衡差额对投标报价的影响程度等。对于次要工程项目，单价不平衡差额对投标报价影响很少的，不需要调整；工程量差异小，投标竞争不激烈，调整后不影响投标人的评标价格排序时，则不需要调整，反之则应调整。对于主要工程项目不平衡单价差额大，工程量差异大，影响投标报价差额也很大的项目，应按照招标文件评标办法进行调整。这种调整不利于投标人，避免这样的投标人中标后给招标人带来风险。
2.招标文件要求引进设备采购国价格差异的调整。有的建设项目由于设备技术、性能要求或根据施工技术、工艺流程和工程进度计划等要求，在招标文件中规定必须采购国外设备或施工机械，这样就会形成不同的投标人设备报价的组成不同、国别不同、运输方式不同、价格不同。调整的前提条件是投标人所采购的永久设备或施工设备符合招标文件规定的技术性能、施工技术、工艺、进度要求。调整时应按照国家有关法律法规、设备性能技术差异、提供的备品备件及售后服务、投入使用运行维护费用和使用年限等进行调整。
3.提前得到付款的调整。大型基础设施项目由于设计阶段的不同，招标文件中的工程量报价清单中，对工程建设的临时附属工程如施工风水电系统、砂石骨料系统、混凝土拌和系统、办公室文化福利等按项实行总价承包，永久工程实行单价承包。有的投标人为了提前得到付款，把前期实施的总价承包项目和前期实施的永久工程的价格做得很高或偏高，将后期实施工程价格做得低些，以达成得到提前付款的目的。调整时应按合理的资金流量计划比较投标人提前得到的支付款额，对给招标人带来的贷款利息、提前筹资费用等进行调整。对这种投标报价进行评审，应注意潜在的索赔或其他风险的存在。
4.投标人转移风险的调整。工程项目在建设过程中都会存在一定风险，一般招标文件对风险条款已有明确的规定。如果投标人的投标报价在处理风险责任时，偏离招标文件的规定，把风险转移给招标人时，首先应区分风险的类型，对于不同的风险采取不同的方法进行评审和调整。
招标文件中明示或暗示应由承包商承担的义务、责任和风险，在评审和调整时应认真分析投标人对商务条款的承诺、施工组织设计对这些因素采取的措施、单价分析表和总价分析表的内容组成等。如果投标文件对于这些因素没有说明或者措施含糊不清，评标委员会应向投标人发出投标文件的澄清，并根据投标人的澄清情况和评标办法的有关规定进行调整。
5.非重大偏离和保留的调整。评标过程中按照招标文件的规定，投标文件中出现可接受的非重大偏离和保留，应按评标办法的规定进行调整。
6.投标文件中其他有关项目的分析与评审。招标文件规定投标文件应根据自己的施工组织设计情况，编制拟投入本合同的施工机械设备表、试验测量质检仪器表、劳动力计划表和材料消耗量计划表等。这些投标文件虽然在评标阶段对工程造价没有影响，但在合同签订后，将是处理工程索赔和纠纷的依据，是有效控制工程造价的重要因素。如果承包商进场，招标人的征地或合同中规定提供的设施没有按时提供，造成违约，承包商将按照合同有关条款提出索赔。所以在评标过程中不能忽视对这些投标文件的评审，应分析和评审这些投标文件的计划量是否与施工组织设计的施工布置、工艺流程、进度计划一致，如果相差很大，应在投标文件澄清中进行确认，并在合同谈判中作出规定。

六、做好合同谈判是加强工程造价管理的重要保障
评标委员会按照招标文件规定的评标标准和方法评审，推荐最大限度满足招标文件规定的各项综合评价标准或能够满足招标文件实质性要求，并经评审综合得分最高的投标人为中标候选人。招标人根据评标委员会推荐结果，同第一中标候选人，就评标委员会的建议、招标文件或投标文件发现的细小错误及有关招标项目在实施过程中的质量、进度、投资等控制与管理进行商谈，达成一致意见。双方不能在合同谈判中过多要求对方提供优惠条件，更不能就招标、投标、评标结果等实质性内容提出改变。合同谈判应在公平、公正的基础上进行，不得违反国家法律法规。合同谈判内容是合同文件的重要组成部分。
经过合同谈判，双方达成一致意见，在中标人提交履约保函后，双方即可签署合同协议书。由此，招标文件、投标文件、合同协议书、中标通知书、合同谈判记录、招标投标过程中补疑澄清文件资料等组成了该招标项目的合同，是双方在工程实施过程中应遵守的文件，受法律保护。因此，做好合同谈判是加强工程造价管理的重要保障。
结 论
随着市场经济的不断发展，现阶段有关招标投标的法律法规也有一些有待完善的地方，需要国家有关部门进行补充和修改。要加强工程项目造价管理，在以上所述的六个方面的基础上，更需要完善的、与实际相适应的法律法规去规范、约束和指导。如此才能真正规范招标投标活动，建立科学合理、竞争有序的市场秩序，达到加强工程造价控制与管理的目的。


源自：《招标采购管理》 作者：何菲菲 于长生 （作者单位：何菲菲，辽宁省汤河水库管理局；于长生，辽宁润中供水有限责任公司）

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