城市轨道交通项目BT方式的特点及应用

饺子

城市轨道交通项目BT方式的特点及应用

2013-10-29

一、BT方式及分类
“BT”是英文“Build Transfer”的缩写，中文的解释是建设、移交，指政府或其授权的单位经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府或其授权单位的回购中收回投资及收益。从理论角度分析，BT项目有“投融资+项目管理”和“投融资+项目管理+施工总承包”两种类型。
（一）投融资+项目管理
由政府或政府授权的部门或法人（以下简称“项目发起人”）根据项目所在城市颁布的管理办法规定选择投资人，投资人组建针对本项目的项目公司（以下简称“项目公司”），由项目公司承担项目的投融资和项目管理的责任，包括融资、对项目建设的进度、质量、成本、资源、风险、采购（包括工程承包商、设备）等进行实施和管理。
此种类型具有下列特点：①要求项目投资人成立的项目公司具有较强的融资能力和项目管理资质，而不要求其具有相应的施工资质；②在合同文本中不涉及项目施工过程中的诸多因素等约定；③评审办法中只对其融资方案、项目管理、报价因素进行评审；④由项目公司委托与投资人（包括项目公司）无利益关系的招标代理机构组织对施工总承包、专业承包、设备及主要材料的招标工作；⑤由项目发起人组织对项目的勘察（视项目情况可不包括详细勘察）、设计（视项目情况可不包括施工图设计）、施工监理等进行招标等。
（二）投融资+项目管理+施工总承包
此种类型在“投融资+项目管理”的BT方式基础上，加大了项目公司的责任，项目公司除应承担项目的投融资和项目管理外，还包含了施工总承包的内容。
此种方式具有：①要求项目投资人具有较强的融资能力、项目管理资质以及具有住房城乡建设部颁发的相应的施工总承包资质；②在合同文本中必须完整地对项目施工过程中的诸多因素等约定；③评审办法中应对其融资方案、项目管理、总承包方案、专业分包单位管理、报价等因素进行评审；④对主要设备及需要进行专业分包的工程，由项目公司委托与投资人（包括项目公司）无利益关系的招标代理机构组织招标工作；⑤由项目发起人组织对项目的勘察（视项目情况可不包括详细勘察）、设计（视项目情况可不包括施工图设计及施工配合）、施工监理等进行招标的特点。
目前国内城市轨道交通建设采用BT方式的基本为第（二）种方式。
虽然行业内对BT方式的理解无大的差异，但由于目前国家未明确BT方式的相关政策，有关部门也未发布适用于BT方式的合同文本，在某种程度上限制了BT方式的推广和使用。近年来，部分城市如重庆、郑州、南宁、昆明、珠海、茂名、营口等陆续发布了有关BT方式融资建设的管理办法，基本依据是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）和《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号），且各地的BT方式融资建设管理办法要求也不尽相同。如：①关于BT项目的在建工程所有权问题，有的未明确，有的则明确为属项目发起人所有；②BT项目的招标时间，有的要求在初步设计审查后，有的要求在完成施工图设计后；③关于联合体投标问题，有的对联合体组建无具体要求，有的则明确规定不接受融资单位和施工单位联合，由此在实践中的BT方式运用具有了多样化特点。

二、城市轨道交通BT项目特点
在城市轨道交通建设领域，自2004年北京奥运支线起，先后有北京亦庄线，上海世博线，南京2号线、机场线，深圳5号线、11号线，成都3号线，昆明2号线延长线等城市轨道交通采用BT方式进行建设。但上述各城市轨道交通的BT方式的招标内容与报价方式也不尽相同。
招标内容的差异有：①仅对土建项目采用BT方式；②对项目进行分标段采用BT方式；③对土建及部分机电设备（含安装）采用BT方式等。
报价方式的差异有：①采用类似工程量清单方式进行报价；②采用经评审的初步设计概算下浮方式进行报价。
由于BT方式的多样化、招标范围及内容的不同、投标报价方式的差异等原因，在招标文件编制过程中，针对不同项目特点，对投标人资格的设置、投标报价的方式及内容、评标办法的设定、合同格式及内容等均应符合项目所在地的管理办法并与招标范围及内容相匹配。

三、BT方式的招标方案
鉴于目前采用BT方式进行城市轨道交通建设的城市大多采用“投融资+项目管理+施工总承包”的BT方式。故本文仅就此方式的招标方案进行阐述。
城市轨道交通建设采用BT方式实施时，应严格执行相关法律、法规及规范性文件的要求，在招标过程中应符合《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及相关规范性文件的要求和规定。
《招标投标法实施条例》第九条规定可以不招标的情形共有五款，其中第（三）款内容是“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。对于此款的约束条件，国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司编著的《招标投标法实施条例释义》进行了详细说明：
“（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。这里所称的特许经营项目，是指政府将公共基础设施和公用事业的特许经营权出让给投资人并签订特许经营协议，由其组建项目公司负责投资、建设、经营的项目。适用本条规定需要满足两个条件。
一是特许经营项目的投资人是通过招标选择确定的。政府采用招标竞争方式选择了项目的投资人，中标的项目投资人组建项目公司法人，并按照与政府签订项目特许经营协议负责项目的融资、建设、特许经营。类似的项目特许经营模式有BOT、BOO、TOT、BT等。
二是特许经营项目的投资人（而非投资人组建的项目法人）依法能够自行建设、生产和提供……特许经营项目的投资人可以是法人、联合体，也可以是其他经济组织和个人。其中，联合体投资的某个成员只要具备相应资格能力，不论其投资比例大小，经联合体各成员同意，就可以由该成员自行承担项目建设、生产或提供”。
另外对城市轨道交通建设采用BT方式的招标时点，住房城乡建设部发布的《城市轨道交通建设项目管理规范》 GB50722 — 2011中给出了建议性意见，在其附录A.2.1款中明确“BT工程项目宜以批复的初步设计文件作为招标文件编制的依据”。
根据上述法规及规范，在项目前期工作已完成，并得到主管部门同意建设的批复意见后，采用BT方式进行城市轨道交通建设的招标方案，内容如下：
（一）勘察招标
1.勘察单位选择方式
勘察工作一般有两个主要阶段，分别是初步勘察、详细勘察。
项目采用非BT方式时，由项目单位组织勘察招标工作，可将初勘、详勘打捆招标，也可分阶段对项目的勘察进行招标。
项目采用BT方式时，通常将项目的详勘工作纳入项目公司的工作范围，这是因为详细勘察是为满足施工图设计要求，在初步勘察的基础上，针对城市轨道交通各类工程的建筑类型、结构形式、埋置深度和施工方法等开展的勘察工作。如果施工图设计纳入了项目公司的工作范围，建议也将详勘工作纳入项目公司的工作范围，由投资人组建的项目公司统一组织详细勘察与施工图设计工作。
选择勘察单位有如下两种方式：
（1）项目发起人仅对初勘进行招标，详勘由项目公司通过合法程序选择勘察单位；
（2）项目发起人对全部勘察工作进行招标，但由项目公司对详勘进行管理，并支付详勘费用（根据项目的特点也存在由项目发起人支付此部分费用的情况）。
2.招标文件的关键内容
（1）投标人资质的要求：勘察综合资质或工程勘察岩土工程甲级资质。
（2）合同类型：可参考GF — 2000 — 0203建设工程勘察合同（一）[岩土工程勘察、水文地质勘察（含凿井）、工程测量、工程物探]进行编制。
（3）技术标准（或用户需求书）：详尽列出勘察的技术要求、勘察成果、勘察过程中质量控制、进度控制、接口管理、勘察范围变更及违约等要求。
（4）评标办法：一般采用综合评估法；其中价格分权重不超过20%。
（二）设计招标
1.设计单位选择方式
设计工作一般分为总体设计、初步设计、施工图设计及施工配合。
总体设计是指在可行性研究报告基础上，对城市轨道交通项目全线控制性方案进行全面研究设计，其具体目标是：落实外部条件、稳定线路站位；明确功能定位，确定运营规模；理顺纵向系统，明确横向接口；统一技术标准，分割工程单元；筹划合理工期，控制投资总额，并最终形成总体设计文件，作为指导轨道交通工程开展初步设计的依据。
初步设计、施工图设计一般将土建工程（车站、区间、轨道、车辆基地等）、系统工程（供电、通信、信号等）、专项设计（标志标识、装修等）、综合性工程（线路、限界、行车组织等）进行分项，由分项设计单位完成。
项目采用非BT方式时，由项目发起人组织设计招标工作，一般将总体设计与分项设计分别招标（其中分项设计可根据设计工作量、专业特点划分为多个标段），分项包括初步设计、施工图设计及施工配合。
项目采用BT方式时，建议将项目的施工图设计及施工配合纳入BT投资人的工作范围（此种情况下，可考虑适当调整标段的划分）。这是因为将施工图设计纳入了BT投资人的工作范围后，由项目公司在经评审的总体设计和已批准的初步设计范围内，充分考虑项目及工程承包商的特点进行施工图设计，有利于减少施工阶段的设计变更。
选择设计单位有如下两种方式：
（1）项目发起人完成对总体设计、初步设计的招标，施工图设计及施工配合由项目公司通过合法程序选择设计单 位；
（2）项目发起人对全部设计工作进行招标，但由项目公司对施工图设计及施工配合进行管理，并支付相应的设计费用（根据项目的特点也存在由项目发起人支付此部分费用的情况）。
2．招标文件的关键内容
（1）投标人资质的要求：设计综合资质或相关行业或专业设计甲级资质。
（2）合同类型：可参考GF — 2000 — 0210建设工程设计合同（二）（专业建设工程设计合同）编制。
（3）技术标准（或用户需求书）：详尽列出设计各阶段的技术要求、设计成果、设计过程中质量控制、进度控制、接口管理、设计范围变更及违约以及设计审查、施工配合要求等内容。
（4）评标办法：一般采用综合评估法，其中价格分权重不超过20%。
（三）施工监理招标
无论是否采用BT方式，施工监理均由项目发起人组织招标，施工监理可根据施工工程量或专业划分为多个标（标段）进行招标。这是因为即使在BT方式下，项目的最终用户是政府，项目竣工后政府购回工程，为避免同体监理的嫌疑，同时也为确保工程施工的质量、进度，由项目发起人组织招标工作是较为适宜的。
投标人资质的要求：工程监理综合资质或相关专业监理甲级资质。
合同类型：可参考GF — 2012 — 0202《建设工程监理合同范本》进行编制。
技术标准（或用户需求书）：详尽列出监理单位在项目的勘察设计期、施工期、竣工验收期、缺陷责任期对详细勘察、施工图设计的要求；对施工质量、进度、费用的控制，对安全生产监督管理、合同、信息等方面的协调管理；对工程质量缺陷及修复的监理责任。
需要说明的是：如果项目发起人未将详细勘察及施工图设计委托给项目公司，在技术标准（或用户需求书）中，可取消对详细勘察及施工图设计的要求；若在针对项目投资人的招标文件中要求投标人采用在初步设计概算基础下浮（总价固定）的方式，在技术标准（或用户需求书）中，可不要求监理人对费用（投资）进行控制。
评标办法：一般采用综合评估法，其中价格分权重不超过20%。
（四）其他相关服务招标
轨道交通建设的相关服务如设计咨询、第三方监测、第三方质量检测、车辆监造等一般应由项目发起人组织招标采购。
而工程保险（建筑工程一切险、安装工程一切险、第三者责任险等）、造价咨询、环境监测等，可视情况由BT项目公司组织完成。
（五）项目投资人招标
根据项目特点及项目发起人管理模式确定招标范围，如是否包括详细勘察、施工图设计及施工配合。目前国内大多数城市的轨道交通建设采用BT方式时，详勘及施工图设计基本均纳入项目公司的工作范围。同时应合理确定招标内容（不同城市轨道交通建设有所区别），如是否将项目的全部内容[如土建施工、装修，风水电设备采购及安装，AFC（自动售检票系统）、供电、通信、信号、监控等系统、车辆段设备采购及安装等]均纳入BT投资人的工作内容；或是将项目的土建施工、常规机电设备采购及安装纳入BT投资人的工作内容；或仅将土建施工纳入BT投资人的工作内容。
招标方案的设计应根据BT项目的招标范围及招标内容合理确定。
通常对BT项目投资人的资质要求为：具有法人资格、类似项目的投融资能力和经验、类似项目的施工业绩以及相关专业的施工总承包资质。
合同应根据项目特点编制。在合同编制中还应考虑项目是否包括工程保险、造价咨询、环境监测以及项目施工前的准备工作（拆迁、管线改移、交通疏解等）内容；项目公司对专业分包及设备采购的管理。
技术标准（或用户需求书）：详尽列出对投融资要求，组建项目的要求，设计管理要求，工程施工的质量、进度、投资控制要求，分包管理的要求，采购专业工程和设备的要求，违约责任等。建议将评审后的初步设计（含初步设计概算）作为招标文件的附件。
评标办法：一般采用综合评估法，价格分权重可在30 %～40%之间，以不超过40%为宜。在报价评审因素中应对投资人的融资总费用进行评审，而不仅对投资人承诺的概算下浮率（或按工程数量所报出的单价）进行评审。
四、编制招标文件需注意的问题
采用BT方式进行城市轨道交通项目建设的招标文件编制中，除勘察、设计、施工监理与由项目发起人组织建设的招标时有一定差别外，其他相关服务以及不包括在BT投资人工作范围的系统、设备等项目差异较小。对BT投资人的招标文件（特别是招标文件中的合同文本）则与传统的工程招标文件差异较大，应根据项目范围和内容进行设置。
（一）勘察、设计、施工监理的招标文件
编制勘察（或设计）招标文件应注意详勘（或施工图及施工配合）阶段的管理接口，在BT方式下，此阶段工作应根据招标方案确定的原则，酌定投标人须知、招标范围、详勘工期、技术要求、评标办法等内容。
编制监理招标文件需注意的是，采用BT方式时，监理的范围和内容与采用非BT方式时有一定的差异（如对勘察、设计的监理、工程预付款及进度款的支付审核、措施费用的支付审核、非设计方案变化引起的设计变更的价格确认等）。由项目发起人组织对BT项目的监理招标时，招标文件中的监理范围应根据在针对项目投资人招标的工作内容及报价方式的不同而有所差异，项目发起人未将详细勘察及施工图设计委托给项目公司的，监理招标范围应不包括对详细勘察及施工图设计内容；若要求项目投资人采用在初步设计概算基础下浮（总价固定）的方式时，监理招标范围可不包括工程造价控制、项目公司与其分包人的合同管理等内容。所以在编写招标文件的招标范围、内容及合同文件时应加以关注。
（二）对项目投资人的招标文件
由项目发起人根据所在城市所颁布管理办法的规定选择项目投资人，由项目投资人组建针对本项目的项目公司，由项目公司承担项目的投融资和项目管理的责任，其中包括融资、对项目建设的进度、质量、成本、资源、风险、采购（包括专业工程承包商、设备）等进行实施和管理。所以招标文件内容应与上述内容相一致。
BT项目的招标文件一般应包括投标邀请书或招标公告、投标人须知、项目协议（合同）、投标文件内容与格式、评标办法等内容。其中对投标人的资格要求、项目协议（合同）及评标办法是项目招标文件的核心内容。
1.投标人资格要求
具有法人资格、类似项目的投融资能力和经验、类似项目的施工业绩以及相关专业的施工总承包资质，应接受联合体投标。
2.投标人报价方式、专业分包及设备采购要求
目前BT项目的报价一般均包括工程建设费用和项目公司融资费用。报价方式有按招标人给出的类似工程量清单的工程量表进行报价及按初步设计概算报出下浮率两种方式，招标人可根据自身情况使用。
依据《招标投标法实施条例》，BT项目的投资人（而非项目公司）不能自行建设、生产和提供的工程、货物或者服务达到公开招标规模标准的，应由项目公司组织招标。如果项目公司不具备自行招标条件的，应委托与项目投资人（包括项目公司）无利益关系的招标代理机构组织招标，以保证招标过程的公开、公平、公正。
3.项目协议
不同的招标范围和内容，项目协议的构成也不同，但一般包括：
（1）定义与释义；
（2）双方的权利和义务；
（3）明确监理人及监理工作范围、监理人权利、义务；
（4）特许经营权及融资要求；
（5）项目的前期工作；
（6）项目建设（包括质量、进度、安全文明施工、分包管理等）、竣工；
（7）专业工程、设备采购招标要求；
（8）工程变更；
（9）工程移交（产权转移）；
（10）回购款支付；
（11）不可抗力、提前终止；
（12）补偿和违约赔偿、争议解决；
（13）附件。
在协议编制过程中应特别注意对因工程内容变化引起的变更、物价波动幅度过高引起的价格调整、详勘后发现局部地质条件与初勘差异过大时的处理、分包工程或设备招标时投标报价与初步设计概算差异过大时的处理等诸多方面进行合理的约定，另外还需要对投标人的融资费用计算进行约定。
4.评标办法
BT方式的评标办法应根据BT方式的特点进行设置，除通常工程施工招标时所常用的评审内容外，还应着重考察投标人的融资方案和能力[注入资金本的比例及融资方案是否能满足项目建设资金计划和资金需求、项目资金提供单位（如商业银行）的保证或承诺文件]；拟组建的项目公司的组织、制度和人员能否满足招标项目的要求；对项目的前期工作、招标采购管理，是否与招标项目相适应等。

结 语
由于城市基础设施具有投资大，投资效益在短期内难以得到集中反映的特点，BT的推广及应用有利于缓解政府资金困难，解决基础设施不足与建设资金短缺的难题，进一步提高社会效益和经济效益，同时也为企业提供了新的投资渠道。目前，BT方式在城市轨道交通建设中应用较为广泛。希望此文能对广大招标投标从业人员有一定借鉴意义，让BT方式进一步得到良性推广及高效应用。


源自：《招标采购管理》 作者：吴明启 （作者单位：国信招标集团股份有限公司）

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