解读《政府采购非招标采购方式管理办法》

carvon

解读《政府采购非招标采购方式管理办法》

2014年1月2日 来源：条法司

　　为了规范政府采购行为，加强对采用竞争性谈判、单一来源采购、询价采购方式进行采购活动的监督管理，财政部发布了《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称《办法》）,自2014年2月1日起施行。日前，财政部有关负责人就《办法》有关问题回答了记者提问。

　　问：为什么要制定《办法》？
　　
       答：财政部制定《办法》主要是顺应三个方面的要求：
　　
       一是完善政府采购制度建设的需要。政府采购法明确规定政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，并规定了各种采购方式的适用情形和基本程序。2004年财政部制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号），对采用公开招标和邀请招标方式的采购活动进行规范，但长期以来，对采用竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式的采购活动，依据的只有政府采购法的原则性规定，缺乏全国统一的具体制度规范。

　　二是规范非招标采购活动的需要。在政府采购实践中，对于非招标采购方式，一些部委和地方制定了适用于本部门、本地区的工作规范、程序、工作手册等，或者适用采购代理机构、采购人的内部工作程序，存在着中央单位及各地理解不一致、操作不统一、监管缺乏依据等问题，执行中甚至出现了不符合政府采购法规定的现象。

　　三是扩大政府采购范围的需要。随着政府采购范围的进一步扩大，特别是政府向社会力量购买公共服务纳入政府采购范围后，采购标的日趋复杂多样，需要根据采购项目的具体情况，灵活运用各种采购方式实现采购目的。非招标采购方式采购周期较短，选择供应商的方式和评审程序等更为灵活。特别是难以确定详细规格或者具体要求、不能事先计算出价格总额或者需要供应商提供设计方案或解决方案的采购项目，采用竞争性谈判方式更有利于满足采购项目的需要。

　　问：哪些采购项目可以采用非招标采购方式？

　　答：对于政府采购货物和服务，《办法》根据政府采购法规定的政府采购范围和以公开招标方式为主的原则，确定了三种具体适用情形：一是依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的；二是依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的；三是公开招标数额标准以上、经批准采用非招标采购方式的。采购货物和服务的，可以采用竞争性谈判和单一来源采购方式，采购货物的，还可以采用询价采购方式。

　　对于政府采购工程，《办法》规定“按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程”适用《办法》。具体实践中可能包括两种情形，一是不属于招标投标法及其实施条例规定的必须进行招标的工程建设项目范围的政府采购工程；二是属于必须进行招标的工程建设项目范围，但依据招标投标法第六十六条和招标投标法实施条例第九条规定可以不进行招标的政府采购工程。不进行招标的政府采购工程，应当按照政府采购法及《办法》的规定进行采购。

　　问：《办法》的主要内容是什么？

　　答：《办法》共7章62条，在政府采购法规定的原则和范围内，对三种非招标采购方式进行了全面、系统地规范，主要包括：

　　一是在一般规定中明确了达到公开招标数额标准的采购项目采用非招标采购方式的批准程序，谈判小组、询价小组的组成、职责和义务，保证金的交纳与退还，选择符合资格条件的供应商的方式，成交结果公告等内容。

　　二是对三种非招标采购方式的整个流程进行了全面规范，包括：竞争性谈判采购方式的适用情形、具体程序、谈判要求、谈判文件可实质性变动的内容、确定成交供应商的标准；单一来源采购的公示要求、协商程序和情况记录；询价采购方式的具体程序和要求、确定成交供应商的标准等等。

　　三是在政府采购法规定的法律责任的基础上，补充和明确了政府采购当事人和相关人员在非招标采购方式活动中的法律责任。

　　问：达到公开招标数额标准以上的货物、服务采购项目，如何经批准采用非招标采购方式？

　　答：政府采购法规定，达到公开招标数额标准以上的货物、服务采购项目，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。《办法》对该规定进行了细化：

　　一是增加了报经主管预算单位同意的环节，并在附则中参照《行政单位财务规则》的规定，明确主管预算单位是指负有编制部门预算职责，向同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织，主要是为了加强主管预算单位对本部门政府采购工作的统筹管理。即，二级预算单位或者基层预算单位申请改变采购方式的，应当经主管的一级预算单位同意；

　　二是明确了采购人申请批准改变采购方式时应当提交的材料，包括采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明，项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明，拟申请采用的采购方式和理由等，并对材料的真实性负责。因招标未能成立等情形申请采用竞争性谈判采购方式时，还需提交有关发布招标公告以及招标情况、招标文件没有不合理条款的论证意见等材料。

　　问：为什么要规定采购人和评审专家分别书面推荐供应商参加采购活动的方式？

　　答：政府采购法第三十八条和第四十条规定由谈判小组、询价小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商邀请参加谈判、询价，但没有规定如何选择符合资格条件的供应商。《办法》明确了三种选择供应商的方式：采购人、采购代理机构通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐邀请。为避免供应商库成为变相准入门槛，《办法》还规定符合条件的供应商可以在采购活动开始前加入供应商库，财政部门不得对供应商申请入库收取任何费用，不得利用供应商库进行地区和行业封锁。

　　其中，书面推荐供应商的方式是《办法》根据竞争性谈判、询价采购的特点规定的，一是对有特殊需求的或者潜在供应商较少的采购项目来说，有利于有足够多的符合条件的供应商参与竞争；二是适当简化采购程序，缩短采购活动所需时间，提高采购效率。同时，为了实现政府采购的公平竞争和公正原则，除了政府采购法规定的“符合采购需求且报价最低”为确定成交供应商的原则以外，《办法》还要求在采购过程中符合竞争要求的供应商始终不得少于三家，否则即终止采购活动，并对推荐供应商方式进行了相应限制：一是由采购人和评审专家分别推荐供应商，且采购人推荐的供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%，使供应商的推荐来源尽可能多元化；二是引入了社会监督，规定在公告成交结果时同时公告采购人和评审专家的推荐意见。这些规定的综合运用进一步压缩了采购人和评审专家在评审中的自由裁量空间。

　　问：《办法》对竞争性谈判程序作了哪些规定？

　　答：《办法》较为详细地规定了竞争性谈判程序的整个流程，包括：制定谈判文件、选择供应商、谈判文件的澄清或者修改、供应商编制提交响应文件、响应文件的澄清说明或者更正、谈判、提出成交候选人、编写评审报告、确定成交供应商、成交结果公告、签订采购合同、终止采购活动、合同验收、采购文件的保存。

　　其中，《办法》重点明确了如何进行谈判：一是要根据谈判文件规定的程序、评定成交的标准等事项与实质性响应谈判文件要求的供应商进行谈判；二是要给予所有参加谈判的供应商平等的谈判机会；三是明确了谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动谈判文件中的其他内容。这是体现竞争性谈判程序的灵活性和适应采购复杂采购标的的重要特点；四是根据谈判文件是否能够详细列明采购标的的技术、服务要求，是否需由供应商提供最终设计方案或解决方案，区分两种不同的谈判程序。

　　关于确定成交供应商，政府采购法第三十八条第五项中规定“采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商”，但实践中对如何判断“质量和服务相等”缺乏可操作性的标准，为此《办法》明确“谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序提出3名以上成交候选人”，采购人“应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定成交供应商”。

　　问：《办法》对单一来源采购程序作了哪些规定？

　　答：单一来源采购方式竞争性较低，只有在法定的特殊情况下才可以采用。为了避免采购人随意采取单一来源采购方式，违背政府采购公平竞争的原则，《办法》对达到公开招标数额的货物、服务项目，因“只能从唯一供应商处采购”而拟采用单一来源采购方式的，规定了公示制度，公示内容中要说明“专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称”，并规定任何供应商、单位或者个人对公示有异议时可以在公示期内将书面意见反馈给采购人、采购代理机构，并同时抄送相关财政部门。采购人、采购代理机构收到异议后，应当组织补充论证，并将补充论证的结论告知提出异议的供应商、单位或者个人。

　　采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量，同时编写协商情况记录，包括：有关公示情况说明，协商日期和地点，采购人员名单，供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明，合同主要条款及价格商定情况等。

　　问：《办法》对询价采购程序作了哪些规定？

　　答：询价采购程序与竞争性谈判程序相比较为简单，《办法》对询价的整个流程作了规定，除了与竞争性谈判相同的环节外，还包括：发出询价通知书、询价通知书的澄清或者修改、询价、提出成交候选人、确定成交供应商。其中，《办法》还根据询价采购方式的特点规定，询价采购需求中的技术、服务等要求应当完整、明确，符合相关法律、行政法规和政府采购政策的规定；询价小组在询价过程中，不得改变询价通知书所确定技术和服务等要求、评审程序、评定成交的标准和合同文本等事项。



http://tfs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/201401/t20140102_1032245.html#

wenicu

关于《74号令》，有几个问题请教各位前辈同仁：
一、第十条规定“谈判文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌，不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。”74号令施行后对于货物采购中的特例车辆采购怎么操作，因在审定车辆编制时就已经确定了车辆的品牌型号，按此项规定将无从操作。
二、第四十七条规定“参加询价采购活动的供应商，应当按照询价通知书的规定一次报出不得更改的价格。”按此条规定供应商只能做出一次报价，但在某些特定情况下（如报价超出些许预算）若由采购机构要求供应商重新报价，是否可行，是否存在法律层面的风险。
三、第十三条规定“供应商应当按照谈判文件、询价通知书的要求编制响应文件，并对其提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任。”对于提交的“响应文件”，具体叫个什么名合适，借此坛问一下各位同仁，当然此事无关大恙，不感兴趣请一笑而过。

carvon

xhs1124:财政部新发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》中竞争性谈判、询价采购实践中有许多不适合的地方例如成立什么什么小组,然后什么什么的.....折腾呀!专家的费用大增!,单一来源采购我认为很好很规范!又省去专家费用. (2014-01-03 18:33) 

注意到，74号文第8条与政府采购法38条竞争性谈判的程序的区别：


74号文第8条中是“（一）确认或者制定谈判文件”

政府采购法38条中是“（二）制定谈判文件”

竞争性谈判是要求“评审专家”的，单一来源则只需要“相关经验的专业人员”。

carvon

沈律师:《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十条与第三十二条有问题吗？第三十条 谈判小组只与实质性响应谈判文件要求的供应商进行谈判。第三十二条规定：在谈判过程中，谈判小组可以实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。如果实质性变动后，未响应的供应商又响应 .. (2014-01-03 17:04) 

应该是先后的问题，30条的实质性响应是最终的实质性响应。

改变实质性内容在前（要通知所有供应商），与实质性响应的供应商谈判在后（重新提交响应文件，重新评审）。

carvon

沈律师:　第二十条第一款第一项与第三十四条是否矛盾？如何理解“撤回响应文件”与“退出谈判”？两者是否有相同的结果？为什么退出谈判要退回保证金？

]第二十条 采购人或者采购代理机构应当在采购活动结束后及时退还供应商的保证金，但因供应商自身原因导致无法及时退还的除外。未成交 .. (2014-01-03 16:07) 

20条应该是指供应商提交了响应文件但不参加谈判和最终报价的，简单说是该供应商“爽约”了
34条应该是指供应商提交了响应文件且参加了谈判，但可能由于改变实质内容等种种原因达不到采购人要求或不想继续竞争的，自动放弃最终报价机会的。
应该区别对待，保护双方利益。

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镇采:这里我还是在群里的那个观点。“可以根据谈判情况退出谈判”如果采购需求发生实质变动，自然应该给供应商退出的机会。

不管什么样的实施条例及管理办法都不可能将每个环节的细节、每个可能出现的情况都规定得明明白白。实际操作还得业务人员能准确理解法律法规的各条款精神及内 ..(2014-01-05 22:13)嬀/color]

群号多少，一起学习探讨政府采购。

镇采

沈律师:　第二十条第一款第一项与第三十四条是否矛盾？如何理解“撤回响应文件”与“退出谈判”？两者是否有相同的结果？为什么退出谈判要退回保证金？

]第二十条 采购人或者采购代理机构应当在采购活动结束后及时退还供应商的保证金，但因供应商自身原因导致无法及时退还的除外。未成交 .. (2014-01-03 16:07)

这里我还是在群里的那个观点。“可以根据谈判情况退出谈判”如果采购需求发生实质变动，自然应该给供应商退出的机会。

不管什么样的实施条例及管理办法都不可能将每个环节的细节、每个可能出现的情况都规定得明明白白。实际操作还得业务人员能准确理解法律法规的各条款精神及内在逻辑关系。

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财政部副部长刘昆在会上讲话，研究部署了深化政府采购制度改革的任务、思路和措施，提出政府采购管理从程序导向型向结果导向型的“四个转变”：在制度目标上，要从注重节资反腐向实现“物有所值”转变；在市场规范上，要从注重公平竞争向完善市场规则转变；在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变；在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变。


“从程序导向型向结果导向型”  看看繁琐的74号令，岂不是笑话

镇采

沈律师:《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十条与第三十二条有问题吗？第三十条 谈判小组只与实质性响应谈判文件要求的供应商进行谈判。第三十二条规定：在谈判过程中，谈判小组可以实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。如果实质性变动后，未响应的供应商又响应 .. (2014-01-03 17:04)

回沈律师，前两天在群里回这两条有问题时并没看过74号文，今天把找出来看了一遍，发现第三十二条其实有三段文字，结合后两段，第三十条和第三十二条就没什么冲突了。　  

       第三十二条 在谈判过程中，谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动谈判文件中的其他内容。实质性变动的内容，须经采购人代表确认。
　　对谈判文件作出的实质性变动是谈判文件的有效组成部分，谈判小组应当及时以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商。　　
       供应商应当按照谈判文件的变动情况和谈判小组的要求重新提交响应文件，并由其法定代表人或授权代表签字或者加盖公章。由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书。供应商为自然人的，应当由本人签字并附身份证明。

有了这标注红色的条款，这两条就没有太大矛盾了，只能说描述或相关性还需解释而已。

个人理解：也就是说如果对谈判文件作出的实质性变动，应以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商，这里所有自然也包括已参加谈判但被界定为未实质响应的供应商，而供应商按照谈判文件的变动情况和谈判小组的要求重新提交响应文件，这时自然以重新提交的响应文件为准，只要重新提交的响应文件实质性响应了对谈判文件作出的实质性变动后的采购需求即可。

这样解释是否两条并没矛盾，只是条款间交待得不清晰。

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zw22:不足三家的情况，采购人可以采用单一来源的方式进行采购 而不能采用其他采购方式。即使是单一来源的方式进行采购，也要经过专家评审。
 (2014-01-04 10:15) 

嗯，１家的话可以尝试单一来源。但参与竞争性谈判或询价的供应商有２家的情况怎么办呢？？？按照办法规定，那就得中止采购活动，重新组织采购。。