关于采购招标顶层设计问题的思考与建议 +学习徐文的进一步思考 【原创 ；

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[li]关于采购招标顶层设计问题的思考与建议 [/li][li]—— 一个从事近30年的招标人的心里话 1[/li]

高子正

说明

自从我1987年偶然地加入天津招标公司以来，已经过去28年，近30年啦  ！我经历了初期的审查性招标（对拟申请进口的机电设备先行经过国内招标）；经历过招标公司与审查办“合署办公”的招标——也可以说，作为事业单位的招标人员与作为审查办的准官员双重身份的特殊情况，大约7年。经历过《招标投标法》和《政府采购法》颁布后的采购与招标……；经历过早期的两次正规的培训：一次是八十年代末期，由世界银行采购专家钱目根亲赴天津的三天讲课，我担任录音；再一次，是1992年南京，由当时的中国招标周刊社发起的《世界银行采购知识培训班》。……担任过天津国际招标公司和天津市政府采购，以及中国采购与招标网和中国国际招标网、中国招标投标协会等单位的评标专家。我的经历有些特殊，因此，我的感觉和思考，不管对不对，有一定参考价值。

最近，我的身体不太好：两次重病。所剩时间，可能不是很多。

特别把有些想法写出来，供领导层和广大网友参考。其中，必然有缺点和错误，请批评指正 ！！

一、顶层设计的原则 ：

作为按照中央提出的精神，作为深化改革的措施，有关采购与招标的顶层设计，必须“依法进行”；不能脱离，另搞一套。

1、必须按照目前颁布的 《招标投标法》和《政府采购法》的主要精神和主要条款去做。

2、从更为根本的角度说，要依照《宪法》的精神和条款去做。

3、在实践中，如果发现某些重要问题，上述法律有某些问题（没有明确规定；或者规定有错误，）也要通过对法律的修订程序进行。

4、除非中央和国务院批准“试点”的个别情况以外，不应以地方或部门的行政命令作为依据，随随便便更改“法律”条文或者规定。


   二、主要感触：几个原则：

1、招标投标法和政府采购法颁布实施以来，成绩是主要的；各种问题和各种腐败现象，是严重的；但是，毕竟是少数的和个别问题。

2、仍然应该遵守：“我们应该相信党，我们应该相信群众”的原则。

   其中，特别注意：全体招标人；有关的投标人；招标代理；评标专家和各级政府采购的主管人员和有关监督检查人员，还有媒体的记者，等等，就是我们的“群众”。为了国家的和社会公共利益，必须广泛动员亿万群众参与和发挥作用。

    不能因为有关纪律约束，就忘记了这点；把他们当成 “嫌疑犯”！


   3、应该注意纠正“计划经济”时期遗留下来的名词术语概念等等。

1992年南京“世界银行培训班”上，海关的同志曾经讲过一个例子，大意：入关（即后来的WTO）谈判前6轮主要是 “汉语教学”。因为中国的名词术语，很多外国人不懂。但是，中国人自己也追究不清楚。比如：中国特色的规定，把项目划分成两类：“基本建设”和“技术改造”项目。有时，向外国人解释解释着，中国人自己就糊涂了，说法不一样了。

   我之所以注意这个问题，因为，在我们天津市就发生过一个实际例子。

   当年，“木匠市长”，据说是动用了 “技术改造”资金，修了一条中环线；它打破常规——城市的道路，必须东西南北四个方向横平竖直的惯例。后来的实践证明，那是有远见的，使得交通畅通，很多城市照着做了。但在当时，可能被认为是“别出心裁”，把用于“技术改造项目”的钱，用到了“基本建设”方面……加上认为 ：“打油的钱，不能买醋”；有关部门，非要“木匠市长”检查……木匠市长万般无奈，请来小平同志。小平同志在中环线的“蝶式立交桥”上热情接见了设计者——一个30岁的年轻的技术人员，上世纪80年代国内最年轻的工程师胡习华。木匠市长说，我们准备破格提升他为工程师。小平同志赞同地说：“好”！接着，小平同志，视察考察了天津开发区，题词“开发区大有希望”。

报刊上公开报道的是小平同志对改革开放的支持，对开发区这个新生事物的支持，以及对青年人的关心与爱护；但是，人们私下流传的对“技术改造”和“基本建设”等问题的纠结却没有讲。……而，这个问题，却至今仍有研究的必要……。

大力

不经意之间，楼主在“漫谈 公共资源平台 中 ”的这段文字，都是公共资源交易中涉及腐败事件的内容，建议进一步分析、小结，单独成文

gzztitc

漫谈 公共资源平台 下

我个人觉得，整合后的公共资源交易平台，应该体现几点：（以政府采购和法定招标投标为例）：

1、纳入范围 ：

政府采购和法定工程和设备采购以及相关的服务（包括特许的出让和服务）等等。

而那些人们习惯所说的“锤式招标”（也常常称之为“电子反拍”）——例如，某电视台的一年一度的“招标”，则不再纳入；应该规规矩矩称之为 “拍卖”！！

同理，土地出让权的“招标”，也应改称“土地出让权的拍卖”。

2、纳入的标准流程 ：

对于政府采购和法定的招标项目而言，一般是：

1)项目的准备：聘请设计单位；可行性报告的审批；聘请咨询公司或者集采机构；招标代理等。

2）发布信息公告（含招标公告）；含对方的疑问和答疑；

3）供应商或投标人参加投标；或者在指定时间地点提交报价；含各种投标保证金的缴纳.

4）采购方或者招标方组织评审、评标。

5）宣布评审、评标结果。

6）和中标方（含获得方）合同方签订合同。

7）完成合同、履约验收。


3、纳入的类别 ：均以法律 规定为准 ：

对于法定的招标投标：

（1）公开的竞争性招标投标：
（2）邀请招标；

对于政府采购：

（1）公开的竞争性招标：

（2）邀请招标（细节有区别，此处略谈）

（三）竞争性谈判；

（四）单一来源采购；

（五）询价；

（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

应该严格遵守。

个别地方所采取的 “比选”；“框架协议招标”等方式，或者，纳入上述一定的采购方式，或者不作为统一的方式；要经过部级以上单位批准。

3-x 特例

商务部主管的 国际招标事物。它不是一般的政府采购，也不是普通的法定的工程交易，它是“进口机电产品”，需要通过“国际招标”来完成。

商务部依靠必联国际招标网，实现了审批和招投标多个信息在一家平台上完成；其坚持的做法 ——采用“招标范本”，使得招标程序更科学，更规范。

国际招标主要采用“最低价中标”的办法；新增加了“综合评标法”。

3-y 特例

招标人选择招标代理需不需要“招标” ？这个问题，本来是很明确的：

《招标投标法》规定 ：

　第十二条　招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。
　　招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。
依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。

但是，在实践中，有人以为，招标人自行选择招标代理，恐产生不公的问题；于是，种种办法提出来：对招标人要“在招标代理的库中选择”；“要随机抽取”……

我们知道：中国的招标投标的办法来源自世界银行。

而世界银行的相应办法中，既有《采购指南》；还有《选择咨询公司指南》。是采购人从世界银行给其提供的5-7人 “短名单”中挑选。选择招标代理也是一样。

这与选择招标代理机构是两回事，不能用一种办法替代。

4、对于各个参与程序的部门、单位、法人和组织，要求是：权利与义务的统一。

不能没有“权利”的“义务”；也不能没有“义务”的“权利”。

我曾与陈川生老师合作，写出了 《招标人的权利与义务》的文章

财政部和发改委应该组织专家，完整根据法律法规描述各个组织和机构的权利与义务（或权力责任）。


5、平台应允许有5个主要的入口 ：

采购人，招标人 入口；

集采机构和代理机构 入口 ：

供应商，投标人 入口：

主管部门 入口 ；

监察部门 入口。

说明 ：我是不同意流行的 “监管部门”的说法的。

在开展招标投标的初期，根据国务院1985年13号令成立的中国机电设备招标公司中，有招标中心和天津机电设备招标公司等属于“一个机构，两块牌子。”
像我们就是“天津市机电设备进口审查”：和“天津机电设备招标公司”双重身份。我曾以为，这样，减少了扯皮，有利于工作。……然而其中的矛盾，那种左右为难的心情，恐怕只有自己最清楚了 ……

再者，从严格的含义上说，主管部门，说的“管”包括很多内容，也含有“行政处罚”责和的内容；但是，“监”主要是指“监督”和“监察”——后者主要是纪委和检察院，法院的工作。这是两层含义。

第三，有一个例子，我终生难忘：就是在 2010 年，央视播出的为番禺医院引起的格力空调的投诉与纠纷。番禺财政局的同志，口口声声说，“作为监管部门，我们如何如何”。可是，后来，我查到：采购人名义上不是番禺医院的法定负责人，而是“区领导小组”（成员包括区财政局）：




我读后，感想颇多：格力空调的董明珠女士，你们的质疑投诉，由这样的监管部门来处理，能够得出什么样的结果呢 ？？

我曾撰文 ：《番禺区财政局扮演了什么角色》

当然，由于此事由格力空调双方和解，便不了之。


最最重要的一点，就是我曾经说的：

(《关于采购招标的顶层的思考和建议里》 ）

8.11.2

一旦，人们确定了依照宪法对国家行政部门进行依法监督责任，会出现许许多多新的问题。指的是：【中华人民共和国《宪法》（2004年修订版）第三条：

  【第三条　中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。
　全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
　　国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
　　中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。】

就是说，最最重要的监督，是各级人民代表大会代表人民的监督。


而这个问题做施行，并不简单——涉及到“从批准立法到监督法律的施行”诸多问题。要试过试点，积极稳妥的去做。

虽然，现在我们还做不到这点，还有不少人民代表像尊敬的申纪兰奶奶一样，几十年如一日，从不投反对票；我们的机构也还不适应具体监督的需要 ……但是，我们相信：只要坚持下去，就一定能够实现：届时，一个代表中国广大人民群众利益的，同时，又接受人民群众监督的中国市场经济的公共采购就一定能实现 ！！

当然，实现整合后的公共资源平台，还要做许多工作，特别是计算机网络和系统管理方面的问题 以及安全方面的问题。这个，我不太懂，就不详细谈了。

个人意见，欢迎批评指正 ！！

gzztitc

再转发 漫谈 公共资源交易中心的文章


漫谈 公共资源平台 中

【公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台。】（百度）

上述百度的解释，不仅混淆了 “公共资源中心”和“公共资源平台”的观念，把两者混为一谈，而且，混淆了政府部门 “监管”和“服务”的概念。

自上个世纪80年代起，我们从国外引进了政府采购和招标投标制度，这种新型的“市场经济管理办法”。概括起来就是：政府主导和主管，制定一系列法律法规和实施细则，制定有关样本；说明什么是对的，应该做的，什么是不对的，不应该做的；在“公开公正公平”的口号下，号召广大招标人积极参与的投标人竞争；招标代理公司，提供完善的服务；社会上聘请的专家，提供客观全面的咨询服务……。进行比较（评标）。如果，有问题，不是简单的政令命令解决；而是通过 1）向政府主管部门质疑投诉，公开答复；2）通过司法救济手段 ：向法院提出诉讼，法院依法审理……

这就是——市场经济 ！！！以区别于传统的“审批经济” 。

这就是：在政府部门主导下，全体招标人和投标人，招标代理，评标专家以及媒体记者等等参与，达到即合理又节约的采购效果。——公共采购 ！！

目前，我国尚没有“公共资源法”或者类似的法律；在接近的问题中，有一个，就是《招标投标法实施条例》中规定的 ：

第五条 设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。

国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。

这和目前提出的公共资源平台的思路，基本上是一致的。


而以“一委一办一中心”模式建立的公共资源中心，基于在政府采购和招标投标中暴露出来的诸多问题；但是，其解决问题的思路却不令人苟同：

1、强调 “一委”，即市长为首的“管理委员会”——政府部门的作用；看不到如何发挥市场经济的作用；也看不到各个招标投标的参与者的主观能动性……
  
2、通过一委一办，把有关机构强加。但是，另一方面，改变了管理体制。如：我们经过十几年，政府采购法有了比较完善的制度，有了从上到下的管理体系；（条条）。但是，却被剥夺了。横向又有“管理委员会”和 “一办”插了一杠子。……；对招标投标而言，下属的“一中心”，不仅剥夺招标人选择招标代理的自由，由政府部门指定了一家办理“公共资源”的工程交易。……

3、人们可以把“政府采购集采机构”称之为 “公共资源中心政府采购部”，实施 一个机构两块牌子；但是，在公共资源中心内部，如何统一政府采购部分的事业单位（参公）和 招标代理的企业性质的问题呢 ？

4、现在，全国已经有公共资源中心1000多家。看不到它对防止腐败或者反对腐败起到多大作用。重大腐败案件，不是有中纪委“揪”出来的，就是媒体披露而的，还有个别是“二奶”举报出来的……。

    公共资源中心能有利于反腐败。（？？）但是，这里指的是多数是基层的腐败。有谁知道：公共资源中心能不能预防高层的腐败 ？比如：市政管理委员会中的人，如果他想腐败，又没有制约 ？

过去，合肥例子：（引文） ：

   概括起来，引用文章的话，就是【招投标管理体制改革“合肥模式”从源头上铲除了腐败现象滋生土壤，是健全权力运行制约和监督机制，实现权力分解配置科学化、权力运行规范化、权力监督制约常态化的成功实践。

有的领导说：【“合肥市在大建设中，工程项目多，使用资金量如此之大，却未见一个干部倒下，实属少见，招投标管理功不可没！”】

   （引自《“合肥模式”探路招投标体制改革”中新网 2010年08月23日 来源：经济参考报）

【合肥市7位专家评委去年因收受电梯供应商23.9万元感谢费，被以非国家机关工作人员受贿罪判处拘役六个月到两年半不等的有期徒刑 。 】

2009年，庐阳区检察院对此系列受贿案予以查处，七名评标人员及行贿人夏东海后均被一审法院判决有罪。】

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这时夏东海被审讯的照片：

可是，行贿人夏东海被判刑如何？没有看到任何时间地点和年限的叙述。

所以，不仅仅对夏东海的司法处罚没有提，对其行贿所得，是否应该予以没收也没有提及；此事便销声匿迹。其反腐败的效果，可想而知。

对行贿的法人单位的处罚意见和问题：

合肥招标中心网站，曾经公开处罚夏东海所在的“安徽康力电梯公”：但是，本人查询时，信息不存在：



file:///C:\\Windows\\TEMP\\ksohtml\\wps5C3A.tmp.png

【引自旧帖 “合肥的招投标专题介绍与评论 10 反腐败问题”】

   我们觉的：应该支持民族工业，支持有条件的企业上市。但是，不应该把腐败问题隐瞒起来 ……

最近，网友 透露 ：

http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2014-09/17/c_126994318.htm

    新华网武汉９月１５日电（记者李鹏翔、谭元斌）湖北省纪委监察厅１５日通报，大冶市公共资源交易监督管理局党组书记、局长赵保洲因涉嫌严重违纪，正接受组织调查。
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  公开资料显示，大冶市公共资源交易监督管理局是直属大冶市政府办公室管理的正科级事业单位，内设办公室和监督科两个职能科室，主要负责工程建设招标投标、政府采购、国土资源出让、国有资产处置等公共资源交易活动全过程的监督管理、执法检查和违法查处。 SWpvbs.'so

这个问题，值得我们反思 ：公共资源中心不是天然的反腐败的“世外桃源”!!

个人拙见。欢迎批评指正 ！！

大力

哟切客闹:根据财政部18号令 协议供货或者定点采购基本上都应该采取公开招标
第八十五条  政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门 .. (2015-08-05 10:40)

若干年以后，18号令提出的“协议供货采购和定点采购的管理办法，由财政部另行规定。
”一直没有找到，是这一条的规定自相矛盾还是没有办法出台？

gzztitc

漫谈 公共资源平台 —— 上

____对我国政府采购“多法”并存格局的思考 的感触 连载 5

最近，李总理为整合公共资源交易平台给出路线图；发改委提出整合公共资源交易平台的具体方案，拟报国务院审批。

消息引起人们的关注。

本人不才，也想谈谈自己的看法 ：

百度上的解释 ：

【公共资源交易中心


概念

公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台。

内容包括工程建设招投标、土地和矿业权交易、企业国有产权交易、政府采购、公立医院药品和医疗用品采购、司法机关罚没物品拍卖、国有的文艺品拍卖等所有公共资源交易项目全部纳入中心集中交易。




公共资源交易中心

服    务

负责公共资源交易和提供咨询

实    质

公共资源统一进场交易的服务平台

包括

土地和矿业权交易

目录


1概述
2特点

1

概述 编辑






成立公共资源交易中心的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以改革创新为动力，遵循“政府主导、管办分离，集中交易、规范运行，部门监管、行政监察”的原则，优化公共资源配置，整合现有分散的专业交易平台，创新监管机制，规范交易行为，切实解决公共资源交易过程中存在的突出问题，维护社会公共利益和市场参与各方利益，打造公开、公平、公正和诚实守信的阳光交易平台。

公共资源交易管理体制改革是政府行政管理体制改革的一项重要内容，是建设服务型政府的重要举措。公共资源交易中心的成立整合规范了公共资源交易的流程，形成了统一、规范的业务操作流程和管理制度。实行八统一即：统一受理登记、统一信息发布、统一时间安排、统一专家中介抽取、统一发放中标通知、统一费用收取退付、统一交易资料保存、统一电子监察监控。

2

特点编辑  






在逻辑上将管理与服务进行统一管理。

目前由于政府采购法和招投标法中有着部分法律条文的冲突，导致在交易平台中出现了若干问题，故而以公共资源交易中心为试点，提供现实法律依据的来源，同时公共资源交易中心的建立多以事业单位的形式出现，在未来四年内，事业单位改革将何去何从，也是公共资源交易中心即将面对的问题。】(百度解释 完）

我的思考 ：

一

、什么是公共资源 ？

什么是 “公共资源

”

?看看宪法怎么说的 宪法2004年版本）

中华人民共和国宪法规定 :

第九条

矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；

由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

我的理解，

由此可见

,

矿产(如煤炭、石油包括中石油【含炼油和提炼企业，包括储藏，运输等以及加油站等等】、各种矿产都属于公共资源）；

而各种水利资源，包括长江三峡水电站，输变电设施等，也都属于公共资源；

而除了那些明显的公共资源以外，要有众多的无形资源，包括 ：政府购买设备、工程和服务等。

无形资源也包括了 ：国有土地等招拍挂；和产权交易等。

而公共资源还有能包括：众多的的公共服务措施 ：公共交通 （高铁：地铁；城市公共交通，公交车；城乡交通）等等。

…… ……

严格地讲，可能大多数中央部委，都涉及了“公共资源”的重要内容。

所以，以四项内容为主（政府采购；工程交易；土地招拍挂；产权交易）是不能准确体现其“公共资源”的含义的。

但是，其中的“公共”这个词，又更好的体现了《政府采购法》和《招标投标法》的共同特点 ：公共采购 ——;所以,其含有解决“两法冲突

”

的积极含义,那是值得大书特书的.

二．

其特点不同 ：

政府采购法和招标投标，是涉及采购范围，是 “购买”，简单地说，就是人们常说的 “买东西”。衡量的标准是 ：在合法合理情况下，“节约了多少资金”；

而 土地招拍挂，即对国有土地的使用权出让;属于 “卖”；也就是在合法合理的情况下，“增资了多少”；

这样，我们常可听到，某某公共资源中心，在过去的一年里，完成 节约资金 xx万元和增资 xx万元的含糊表达。

为此,我建议 :用 公共资源的 甲类,表示“购买

”

;

用公共资源的  乙类,表示

“

出让

”

.

个人拙见。欢迎批评指正 ！！

哟切客闹

大力:《政府采购法》的    第三章  政府采购方式第二十六条规定了政府采购的方式， 从介绍的情况来看，该类采购既不是公开招标，又不是邀请招标，既然是叫定点采购或协议供货，就不应该套用公开招标的程序及对应的名称、要求，以免混淆视听

 &nb .. (2015-08-03 09:20) 

根据财政部18号令 协议供货或者定点采购基本上都应该采取公开招标
第八十五条  政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。
协议供货采购和定点采购的管理办法，由财政部另行规定。

jiayw

1、政府采购在中国的历史，确实比招投标的历史短。十几年吧。


2、政府采购法和招标投标法有许多矛盾的地方。学术界以及具体操作层面的都在为这两部法讨论、头疼。


3、政府采购行为或者动作，正在、逐步”试图夺取某些部门的权利”，但是政府采购也正在规范多头管理、多头负责的适用财政资金的行为。


4、政府采购在具体实施过程中，面临很多的问题，都在讨论，都在逐步规范。


5、在现实中，政府采购主要针对政府机关的货物、服务采购，工程主要还是由招标投标法来规范。政府机关货物、服务采购，也存在各种情况、各类问题，为了适应工作需要，创造出了一些政府采购独有的方式和方法，譬如定点采购、协议供货。还有近一两年才出现的电子商城，这些是传统的招投标规范里没有的。


6、政府采购还有很多需要顶层设计、完善的东西。譬如黑名单管理制度、统一专家库共享、专家管理制度，电子商城的具体管理细则。等等。

大力

jiayw:第三个例子，关于中直机关采购IT产品的几点不同意见（没有冒犯前辈的意思）

....... (2015-07-31 14:34)

《政府采购法》的    第三章  政府采购方式第二十六条规定了政府采购的方式， 从介绍的情况来看，该类采购既不是公开招标，又不是邀请招标，既然是叫定点采购或协议供货，就不应该套用公开招标的程序及对应的名称、要求，以免混淆视听

  附
  第二十六条  政府采购采用以下方式：

    （一）公开招标；

    （二）邀请招标；

    （三）竞争性谈判；

    （四）单一来源采购；

    （五）询价；

    （六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

    公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

jiayw