对国有企业采购改革的思考 王从虎 【转贴】

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对国有企业采购改革的思考



对国有企业采购改革的思考


2015-10-21 王丛虎 国企故事 （政府采购杂志）


国企故事
微信号 GQGSBWH
功能介绍 讲述国企感人故事 弘扬国企先进精神  传播国企优秀品牌 展现国企发展成果


国际社会、反腐败理论和实践部门普通形成共识：即包括工程建设、土地出让、产权交易、政府采购、医药采购等领域在内的公共采购为腐败的关键环节、高风险领域和重灾区。2015年2月5日公布的2014年中央第三轮巡视工作情况表明：中央国有企业在投资并购、工程建设、物资采购等采购领域存在的腐败问题严重而突出。根据中央统一部署，从2014年11月底开始，中央巡视组对中国联通、中国海运、华电集团、东风汽车、神华集团、中石化等13家单位进行专项巡视。从已经公布的巡视组反馈的情况看，本次巡视所涉及到的中央国有企业无一例外地存在着采购领域的违法违纪和严重腐败问题。这也进一步证实了国际社会的共识，也说明了我国国有企业的采购面临重大挑战。


除此之外，我国正在进行加入GPA的谈判，目前已经提交了第六次出价。出价中的重点和焦点就是国有企业的问题。具体说来，国有企业的包括工程建设、物资和服务的采购、投资并购等采购业务不仅要面临着完全开放的国际市场挑战和压力，更要接受国际社会和发达国家对公共采购统一规范的苛刻要求。为此，国有企业采购治理机制的改革已经迫在眉睫。


国有企业采购及其总体评价


国有企业的采购受制于其企业的性质，不同于其他所有制企业，其国有的性质决定了其采购的性质，即全民性、公共性、政策性。这就意味着国有企业的采购从属于公共采购，不仅要服从于公共利益，还要受制于公共政策的影响和约束。但是一直以来，对于国有企业采购的性质认识存在误区，认为国有企业采购不同于包括工程招投标、产权交易、政府采购、医疗采购等在内的公共采购，甚至完全与私有企业的物流与供应链性质等同，这在《中国入世工作组报告》中表现的最为明显；或虽认为和私有企业有别，但决不应该受公共采购相关法律法规的约束和规制，等等。


然而，当下我们正在进行的加入世贸组织《政府采购协议，GPA》谈判对该种对国有企业采购性质的认知构成了巨大挑战。GPA中界定的纳入出价范围的组织是以“为政府目的”和“政府对实体涵盖采购的控制和影响”为判断标准。这样，在出价谈判中，我国的国有企业是否和如何纳入GPA谈判必将接受更为严峻的挑战。


当前，国有企业中包括工程建设、投资并购、办公用品和服务购买、物料采购等采购项目基本都采取了由各自公司负责的非集中、非批量、非充分竞争、非公开透明、非电子电商化的非规范交易方式；即使有些国有企业对于市场竞争较充分的物料供应、较大金额的工程项目采取了公开招投标的交易方式，但是其形式意义大于实质意义，交易的效能和效果不容乐观。2014年11月开始的中央第三轮巡视工作反应的情况也进一步证实了该种情况的存在。


习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上明确指出：“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。”而现实中，以中央企业为代表的国有企业在资产重组改制、投资并购、工程建设招投标、货物和服务的采购等采购领域成为国企腐败的重灾区，也成为“全国人民共有的财富”遭受损失的关键环节和重点领域。为此，加强国有企业采购的腐败治理已经刻不容缓。
完善国有企业采购机制的建议


对于国有企业腐败问题，中央的态度十分明确：坚持惩治腐败、从严治党，国有企业不能例外。2015年，中央巡视这柄反腐利剑已指向国企。为此，在加大对国企巡视力度、清除“国企蛀虫”、减少腐败存量、严肃党纪国法的同时，还应该通过改革堵住制度漏洞，真正从体制机制上减少腐败增量。而发达国家和国际组织的治理经验表明：国有企业采购的公共性、透明性、竞争性、合同式则是其应有的共同特性，又加之加入世贸组织GPA的要求和压力，这些都决定了对国有企业采购的共性问题进行综合治理已提上日程。


1.确保国有企业采购严格遵守已有法律法规和规章。美国早在上个世纪中叶就完善了以美国法典第40章第501-502条、《联邦财产和行政服务法》和《联邦采购条例（FAR）》等为主导的联邦公共采购的法律体系，并将美铁公司、田纳西河流域管理局等联邦国有公司的采购纳入法律调整范围。为此，我们应该将国有企业采购中涉及到的不同项目进行分门别类，并通过立法解释形式明确规定不同交易类别项目适用的相应法律法规和规章。具体说来，对于重大投资、工程建设等基础性项目应该严格按照《招标投标法》、《招标投标法实施细则》的规定依法进行；对于企业通用标准的项目采购，如物料采购、办公及后勤设备采购、服务类采购等应该严格依据《政府采购法》及财政部、发展改革委员会等部委颁发的规章制度有序进行；对于涉及企业购并、资产拍卖等产权交易项目应该严格遵守《公司法》、《拍卖法》以及国务院的相关决定。


2.建立起集中、竞争、批量导向的国有企业采购体制。为了强化资源共享和交易效果，2013年6月美国颁布了《联邦总务管理局命令（GSA ORDER,ADM 4800.2H）》，并明确规定联邦国有公司可以将采购项目交由联邦总务管理局（GSA）实施。为此，针对目前我国国有企业普遍存在的分散交易模式，应该逐步建立起由各级人民政府国有资产监督管理委员会领导的集中交易模式。具体说来，大型中央企业应该先建立起各自统一的集中交易决策、执行组织，逐步减少和消除分散交易；然后再逐步过度到由国家国有资产监督管理委员会统一决策、执行的中央企业资源集中交易模式。地方国有企业可以考虑直接由地方政府国有资产监督管理委员会统一决策、执行的国有企业资源集中交易模式。在中央和地方国有资产监管管理委员会建立起集中交易模式的同时，强化竞争性、批量式的采购，以逐步发挥国有企业采购的政策功能。


3.完善公开透明、高效便捷、合法有序的国有企业采购运行机制。公共采购的廉洁公正来自于良好的运行机制。为此，应该在交易项目的预算审批、计划下达、信息公告、交易程序、结果查询和后续评估等所有环节实现可查、可溯的全流程公开透明。在此基础上，完善国有企业采购运行各环节的规章制度，以确保在不同运行环节中高效便捷、合法有序。当然，也可以借鉴美国等发达国家的经验，通过立法形式要求国有企业的采购可以借用或交由中央或地方公共采购平台代为进行，并接受公共采购管理部门的监管。


4.充分运用现代科技不断完善国有企业采购的方式方法。公共采购的网络化、电商化已经成为趋势。以美国、韩国为代表发达国家都已经实现了采购的全过程网络化、电子化。为此，尽快建立集团或总公司为单位的统一网络交易平台，并逐步过渡到以各级人民政府国有资产监督管理委员会为主的统一公共采购网络信息平台。对于国有企业采购条件成熟的，应该尽早通过集团或总公司层面的集中交易平台实现网络化、电商化的交易方式；条件尚不成熟的，可以考虑先委托国家和地方人民政府设立的公共采购平台代为进行，以逐步实现交易方式方法的技术现代化。


（本文作者单位系中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院）

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明月弯刀

认真学习下！

海先生

不知文章所说的国有企业如何定义的？是否包括国有控股和占主导地位的企业呢？