丹麦国家采购公司（SKI）的经验与挑战 【转贴】

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丹麦国家采购公司（SKI）的经验与挑战



丹麦国家采购公司（SKI）的经验与挑战


原创 2016-03-16 钱程 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。


SKI公司简介与丹麦概况

丹麦国家采购公司SKI（National Procurement Ltd Denmark）是为丹麦中央、地方政府及其他政府机构提供公共采购服务的一家由中央、地方政府出资共建的有限责任公司，SKI成立于1994年，是丹麦语Statensog Kommunernes Indkøbs Service A/S的缩写，大意为国家与市镇采购服务公司。大约3万个丹麦的公共机构有权选择通过SKI来完成公共采购工作，SKI的功能类似于我国的政府采购中心，其运行的经验对于我国政府采购中心的发展有一定借鉴意义，当然首先有必要了解丹麦的国家情况，从丹麦社会的大背景下讨论这一问题。


丹麦王国地处欧洲北部，传统的斯堪的纳维亚国家之一，主要领土南接德国并与挪威、瑞典隔海相望，主体国土面积4.3万平方公里，不到浙江省面积的一半，人口也只有562万（2013年）。丹麦政体为君主立宪制下的议会民主制，北约创始国及欧盟国家之一，是典型的高税收、高福利国家。值得注意的是，丹麦社会贫富差距很小，是世界上基尼系数最小的国家之一，同时，丹麦已连续三年被非政府组织“透明国际”（Transparency International）发布的《全球清廉指数报告》评为全球最廉政国家。






另外，在2007年1月1日的丹麦行政区划改革后，丹麦形成“中央——区（Regions，5个）——市镇（Municipalities，98个）”的基本行政区划，与很多国家不同的是，丹麦公共部门权力分散，市镇这一级别承担了非常重要的维持高成本的福利制度的主要任务，因此在这方面具有较高的自治权，在公共采购方面也是如此，他们能够自主选择委托采购机构执行采购或自己完成。丹麦国家采购公司SKI的运营是基于以上的社会环境基础，对于丹麦国家概况的初步了解有助于理解SKI的运行机制与运行状况。

丹麦国家采购公司SKI的机制与现状

1. SKI的机构组织设计。

SKI成立的目的是为了通过建立“框架协议”以提高公共采购的效率，丹麦财政部是最大所有者，占所有权的55%，地方政府协会（Local Government Denmark，丹麦市镇的利益代表联盟）占有另外45%的所有权（如图1）。SKI是一个非营利组织，其收入主要来源于供应商合同金额的一小部分付费，平均费用大约为合同金额的1.17%（2014年），另外一部分收入来源于其客户，各公共机构所支付的服务费，但只占总收入的不到3%（2014年）。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps5350.tmp.png


从图2可以看到SKI的组织架构，目前SKI共拥有72名员工，其中有19名采购人员、9名法务人员、20名销售人员和24名行政人员。SKI的董事会由7名人员，董事会主席由所有者（丹麦财政部与地方政府协会）任命，现主席曾担任欧登赛市政府的首席执行官，现兼任南丹麦大学特别顾问，剩余六人中2名属股东代表，由股东任命，2名私人公司代表同样由股东任命，剩下2名是员工代表，由SKI公司内部员工选举产生。可以看出，董事会7人中有5人来自于公司外部，通过两年一届的选举由SKI股东最终任命，这也使得SKI具有很强的政府背景。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps5361.tmp.png

2. 客户与供应商。




丹麦的三级行政区划都有SKI的客户，中央层面有部委、大学、高中等；区这一级有区的行政管理部门、医院（丹麦的医疗系统由区级负责管理）；还有众多的市镇与半公共机构如国企。图3可以看出中央政府与地方政府是SKI的最大客户，采购量近年来分别占总业务量45%与33%，另外，半公共机构与区级政府采购量约占比12%和10%。丹麦还有另一中央采购实体Statens Indkøb，主要负责中央级别的部委等政府机构的采购，SKI与之有紧密的合作。供应商方面，大部分参与SKI采购招标的供应商为丹麦本土企业或是在丹麦设有分公司的跨国企业，虽然欧盟供应商也能够参与投标，欧盟外的企业需要在WTO《政府采购协议》的规则下进行投标等活动。目前，SKI拥有超过300个供应商，其中一小部分包括企业组成的联合体。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps5362.tmp.png

3. 采购方式、采购范围与电子化。




（1）采购方式。SKI主要通过确定“框架协议”（Framework Agreements）的采购方式进行采购，其方式类似于协议供货，首先根据《欧盟公共采购指令》要求进行招标，根据招标结果确定长期供货合作的“框架协议”，这一方式大大提高了采购效率，另外考虑到丹麦公共机构众多但规模较小，往往单个采购人的采购额较小，因此通过框架协议的方式集中采购需求也符合丹麦公共采购对效率的偏好与对不同需求的满足。


SKI目前一共管理着约50个框架协议（一个框架协议可能涉及多个采购人），其框架协议分为两类，一类是自愿性框架协议（Voluntary Framework Agreements），其适用于所有的丹麦公共与半公共机构，公共机构自愿选择使用自愿性框架协议采购，如果采购人认为框架协议提供的货物与服务价格过高，可以自行进行招标采购。


另外一类是强制性框架协议（Obligatory Framework Agreements），强制性框架协议始于四年前，丹麦财政部与地方政府协会提出市镇间可以联合进行采购以形成规模效应降低采购价格，此时市镇有权选择是否使用强制性框架协议进行采购，一旦选择就必须一直在此框架协议期内采购协议范围内的货物或服务，这种强制性的规定也是由于在框架协议建立前的招标过程联合采购的各市镇需要提交各自大致的采购需求，以形成总的预估采购需求方便供应商以此为依据提供更具竞争力的报价，一旦供应商报价是根据总需求量来制定的，就有必要保证各采购人的采购需求，这一方面为了集中需求降低供应商报价而利于采购人，同时也为了在协议执行过程中维护供应商的利益。SKI主要面向全部98个市镇提供15个强制性框架协议，此类框架协议的数量有望在未来几年得以增加。



（2）采购范围与采购量。丹麦竞争与消费者管理局（Danish Competition and  Consumer Authority）预测丹麦公共部门年采购额达到400亿欧元，这个数据包括了不在SKI业务范围内的雇员工作支付、工程和医疗采购等方面，因此保守估计SKI占有其中5%-10%的市场份额。SKI所执行采购的采购客体主要为货物与服务，涵盖多个行业，如图4可以看到IT类信息产品占其中的一大部分（52%），能源采购（15%）与咨询采购（14%）也占较大一部分。从2003年至今这段时间，SKI的采购客体正在发生变化，以往更多的是采购那些标准化程度高，采购额较高的货物或服务如IT产品、办公用品、食物等，逐渐出现了更多标准化程度低、采购额小的采购需求，例如法律与审计服务、特殊软件等，这也是近年来的一个明显趋势。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps5363.tmp.png



（3）电子化系统ETHICS。在公共采购电子化方面，SKI有着突出表现，于2002年与IBM率先开发应用了电子标书处理、信息和通信系统ETHICS，供应商必须通过ETHICS系统进行网上投标，这套系统涵盖了执行采购的各个环节，大大提高了采购效率，减少了采购中容易出现的错误与风险。该系统后来被所有者IBM公司出售给了其他欧洲国家并得到了良好的反馈。

SKI的公司运作

1. SKI的行业竞争力。

SKI的潜在客户拥有选择采购机构进行采购或独立完成采购的权力，所以虽然SKI属于国有控股公司，也需要面临市场竞争，有趣的是从某种程度上说，SKI的客户——各公共机构既可能是SKI的合作伙伴，也是SKI的潜在竞争对手。但是由于SKI作为一家自1994年以来就专业从事公共采购工作的国有企业，并且为非营利组织，其长久以来在丹麦公共采购领域的重要地位使其拥有了在公共采购领域的核心竞争力，在整个丹麦公共采购代理市场占有重要份额，同时由于其持股人为国家地方公共部门，SKI还同时肩负着丹麦公共采购实践发展的一定政策功能，例如促进绿色采购，保证采购的可持续性，SKI还会为丹麦公共采购系统提出政策建议，并整合国内公共采购资源，定期举办培训、研讨会、论坛等业内活动。

2. SKI如何执行一项新的采购。




根据采购类型的不同，在一项框架协议采购中，可以确定单独的供应商或多个供应商，大多数框架协议在执行合同前是确定下来的，但是为了保证竞争性，也可能在协议期内，在协议范围内的供应商间进行小规模的再竞争。框架协议的协议期一般为两年，但具体来说属于“2+1+1”式合同，也就是基本协议期为两年，接下来两年的每一年采购人都有权利续用或停用该框架协议。类似我国协议供货实践中协议期内协议价格会高于市场价格这一问题，SKI也有充分的考虑，“2+1+1”的协议期是在丹麦公共采购大环境下，经过实践检验得出的最优协议期，另外某些采购中也会将协议价格绑定该产品官方公布的价格指数以控制价格或在框架协议签订时在条款中明确规定协议价格不得高于当期供给市场的价格。


当SKI受公共机构委托执行一项新的采购时，首先，SKI会充分了解采购人需求，然后进行广泛的市场分析，借此确定潜在的可能符合条件的“框架协议”，如果新的采购难以找到符合的现有框架协议，就需要创建新的框架协议，此时，采购人会成立客户咨询委员会（Customer Advisory Board），与SKI一起进行招标过程，通过招标确定下框架协议后，所有的公共部门都能够使用该框架协议进行采购。这一点与我国集采机构采取的协议供货方式十分类似，具体的采购流程如图5。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps5364.tmp.png

SKI的经验特点与挑战





自1994年成立以来，SKI一直在丹麦公共采购体系中占有重要地位，也在实践中积累了诸多经验。结合丹麦公共采购背景，SKI的运作有着明显的特点与独特的经验，同时也面临着当前环境下的重要挑战。

1. 与采购人的紧密合作关系。

SKI与采购人有着极其紧密的合作关系，由于其所有者即为政府且为非营利机构，其执行采购时需要最大程度考虑采购人的利益，为了帮助采购人更好的完成采购，从采购流程到采购方案，SKI试图与采购人建立紧密的合作关系并加强采购人的采购能力，例如在建立新的框架协议时，采购人需成立“客户咨询委员会”与SKI一同完成招标过程。SKI对于采购人的帮助并不止限于完成采购工作，也注重培养采购人采购能力，帮助其规避风险促进采购工作的长期可持续发展。

2. 出众的采购效率、专业化及电子化程度。

SKI在采购效率、专业化程度、电子化程度三个方面能力突出，为了提升公共机构的采购效率，SKI最大程度地使用框架协议这一高效的采购方式并进行管理，并且使用ETHICS电子化采购系统进行全流程采购，不仅提高了采购人、供应商的效率，而且还能够起到减少错误，方便管理的作用。由于SKI专业从事公共采购二十余年，其专业化程度在丹麦公共采购机构中一直处于领先地位，SKI推行的评估工具“发展模型”（Development Model）的评估结果显示，与SKI等专业采购机构合作进行采购，其专业化程度及采购结果满意度大大高于公共机构独立进行采购。

3. SKI肩负着发挥公共采购政策功能的任务。

SKI作为政府背景的公共采购代理机构，在丹麦公共采购体系中一直有其重要地位，其不仅需要帮助众多公共机构完成采购，也肩负着诸多政策功能，例如绿色采购、扶持中小企业、整合丹麦公共采购资源并促进丹麦公共采购发展等。绿色采购方面，SKI积极响应欧盟、联合国与哥本哈根协定所倡导的的节能减排、绿色环保的号召，其框架协议供应商的产品必须符合绿色能源标准，借以达到采购更多绿色、环保、节能产品的目的。同时，SKI也十分鼓励中小企业参与竞争，为中小企业提供充分便捷的采购信息，简化中小企业参与竞争的手续、降低参与成本，并鼓励中小企业组成联合体投标。最后，SKI希望在发挥公共采购政策功能方面起到示范作用，其一直致力于整合丹麦公共采购资源，为丹麦公共采购提供分享交流的平台，定期举办研讨会、论坛与培训活动，把脉丹麦公共采购发展并提供最佳采购实践与政策建议。

4. SKI公司发展挑战。

不断积累经验的同时，SKI的发展也在丹麦公共采购的大环境下面临着诸多挑战。SKI目前所面临的重要挑战之一在于其延续了20余年的经营模式，上文描述了其收入主要来源于供应商按合同金额的一定比例所支付的费用，SKI客户所支付的服务费也极少（例如一个部委每年的服务费用仅为460欧元，其服务还涵盖了该部委所有下属机构），这使得其收入很大程度上受到当年营业总额的影响，作为一个非营利组织，这样的收入来源波动较大，带来了许多不稳定因素。为了SKI未来发展的可持续性，SKI正在考虑改革其财政制度，可能增加供应商支付费用占合同金额的比例，也可能提高公共部门的服务费用，或按招标结果而非具体合同执行金额计算费用，另外可能每年向供应商增收一笔服务费（约650欧元）。


除了在公司经营财务收支制度方面的挑战，SKI在其发展中的另一个重大挑战来自法律层面。五年前，全公司只有一名拥有法律背景的员工，但近四五年来，丹麦公共采购越来越重视法律方面的问题，特别是在框架协议的合同起草、合同管理和解决投诉质疑等方面的法律要求越来越高，如今SKI已有专门的法务部门，共9名法务人员，他们工作的主要精力都放在上述的几个方面。由于近年来丹麦公共采购的实践发展，已经形成了具有丹麦公共采购实践特色的采购方式，特别是框架协议这一模式，然而法律制定滞后，丹麦公共采购目前主要的法律依据仍然是欧盟公共采购指令，然而并没有涉及有关丹麦公共采购中招标、框架协议等具体内容的，适用于丹麦公共采购具体环境的专门国内立法，这是造成SKI在法律层面所面临挑战日益加大的重要原因之一，SKI也正在期盼一部涉及丹麦公共采购框架协议方式下每一个利益相关方的法律的出台。


(本文作者单位系国际关系学院公共市场与政府采购研究所)


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