新形势下进一步完善政府采购制度 徐焕冬 【转贴】

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新形势下进一步完善政府采购制度



新形势下进一步完善政府采购制度


原创 2016-03-20 徐焕东 中国政府采购报


中国政府采购报
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■ 徐焕东

步入“十三五”规划新时期，我国社会经济发展正在经历速度变化、结构优化、动力转换的深刻调整，对深化政府采购制度改革、提高采购质量和效率提出了更高的要求，特别是面对供给侧结构性改革、政府资本与社会资本合作（PPP）推进、公共资源交易平台规范整合等一系列新情况，政府采购制度如何进一步完善，如何积极有效应对新变化、新情况，更好地发挥其职能作用，仍然需要继续探讨和加深认识。

在当前的经济形势下，完善政府采购制度改革还需做好以下工作：

一是加强需求控制和结果评价，实现政府采购闭环管理

政府采购的理想状态是起于科学合理的预算和采购需求，终于规范有效的供给，而长期以来我国政府采购实践面临最为突出的问题之一便是“开头太大，闭口太松”的问题。政府采购首先就是为了满足某种需求，就是“物有所需”。因此，恰当地、以尽可能低的成本和代价，获得政府履行公共职责的货物、工程和服务，既是采购科学化的根本目标和出发点，也是检验政府采购是否科学合理的基本标准。政府采购应更多地进行需求说明科学规范、需求中是否存在多余或不必要内容、需求确立主体及其责任等，保障真正实现物有所需。政府采购预算是政府采购管理科学化的重要手段，应通过需求、成本分析确定实际采购资金，然后编制采购预算。目前我国存在预先确定预算资金，然后根据资金数量编制采购预算的现象，应通过科学的采购预算编制和审批、公开程序，实现对采购资金、采购成本和采购目标的控制，以需求为导向，实现源头控制。而从供应的闭口端来看，要最终实现需求合理性与供应有效性的纵向统一，需进一步健全采购履约验收和结果评价制度机制，规范采购履约验收行为,完善采购结果评价体系和激励惩罚机制, 同时充分发挥评价结果对采购制度、采购预算、采购需求、采购评审等辅助决策功能，并构建起评价结果与政府采购信用体系的有效传导通道。

二是立足公开透明和公众参与，促进政府采购程序、过程和操作规范

政府采购被称为“阳光采购”，人们常说阳光是最好的防腐剂，政府采购的全过程，都应该在公开、透明的环境中进行。实际上，对于政府采购而言，反腐需要透明度，提高采购质量和效率需要透明度，提高采购与供应对接的程度需要透明度，潜在供应商、社会公众参与和监督政府采购也需要透明度。因此，公开、透明是政府采购科学、合理的最根本保证。

然而，在实际操作中，一些采购人、采购代理机构、供应商通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确定事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。为了防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，《条例》大大增加了公开透明的相关内容，但要增加政府采购透明度，决不仅仅是《条例》的几款条文就能完全解决的，要贯彻到实际操作过程中，必须有严格的监督，对于不按规定公开的单位、机构和具体责任人，要依法进行处罚，同时依靠现代网络信息技术，通过建立统一的采购网络平台，让社会各方广泛参与和监督，这样才能真正提高政府采购的公开和透明，为实现采购规范化和科学化服务。

三是通过优化制度和政策设计，充分发挥政府采购的调节器作用

当前，供给侧结构性改革已经按下快进键。财政政策是重要的需求管理工具，同时也是天然的公共政策和结构性政策，因而在整个供给侧改革过程中，扮演着重要角色，也要求政府采购政策置于财政政策通盘考量、在更高的工作层次上积极作为。

政府采购涉及的结构性问题，主要有两点：一是政府采购需求直接决定的供给结构变化，简而言之，就是政府采什么，企业就要生产什么；另一个则是通过政府采购政策杠杆撬动的产业、区域等结构调整。从近几年的发展情况来看，政府采购职能演变的一条显性特征便是“外向性增长”，即从行政运行服务保障更多地转向为社会公众提供公共服务、为经济社会发展进行宏观调控，在这个过程中既实现了采购及结构的优化，又发挥了引导产业、区域以及市场主体发展走向的作用。面对供给侧结构性改革提出的新课题、新要求、新任务，政府采购需要更加注重保民生、调结构、促发展，关键在于进一步促进保护型政策和驱动型政策的协调。

扶持性政策，追求更高层次的社会公平正义，典型的有中小企业、福利企业、监狱企业、不发达地区和少数民族企业扶持等；而驱动型政策，则最求更高的供给质量和效益，其中最为典型的创新驱动、绿色驱动。“十三五”规划建议提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。供给侧结构性改革也提出了去产能、补短板等经济结构调整的部署。这些无疑都要求政府采购加大对新技术、新产品、新业态的政策倾斜，驱动旧业态加快技术更新与产业转型，优化供给结构与质量。可以讲，建立创新驱动型政府采购已成为应对经济新常态最需弥补的一块短板。此外，还应进一步健全绿色采购政策执行机制,丰富绿色采购工具箱，把政府采购的政策理念切实转化为绿色生产力。

四是强化监督和制衡，实现政府采购良治善为

《政府采购法》在主体平等、“管采分离”基础上构建的政府采购管理运行体系，在监管部门、采购人、采购代理机构、评审专家与供应商之间形成了一种制衡机制，即采购人决定“买什么”，而不“组织买”；采购代理机构“组织买”，而不“监督买”；监管部门负责“监督买”，而不参与“组织买”；同时供应商发挥内部监督作用。但《政府采购法》实施过程证明，这种主体之间的平衡并不稳固，存在行政干预破坏市场交易规则、代理机构存在泛行政化倾向、部门利益影响统一监管等现象。十三五时期的政府采购制度改革，要按照加快形成现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性的要求，着力破除地区封锁、行政人为干预等破坏市场交易规则的行为；加强采购人内部管理制约，健全采购人对采购结果负责的制度机制；推进采购代理机构的专业化发展，提升采购人员专业代理水平和质量；按照“大采购”理念强化统一市场监管，提高监督管理的专业性、权威性、责任感；完善专家评审管理，细化和创新专家选拔、培训、抽取、使用、共享、轮换等方面的工作；培育和树立政府采购的契约精神，制定行业信用评价方法和标准，形成全国范围内政府采购信用信息的互联互通和互认共享。

五是推进互联网、云计算、大数据与政府采购的深度融合

互联网、云计算、大数据为代表的新一轮信息技术革命风生水起，互联网与各领域的融合发展成为不可阻挡的时代潮流。从政府采购实践来看,政府采购信息化建设非常重要，但整体来看，目前依然处于较低层级，与深化政府采购改革、提高政府采购效率的要求不相适应。因而，政府采购应充分利用互联网、云计算、大数据等手段，通过两者的深度融合，推进政府采购信息化建设，为新时期推动政府采购管理改革与发展、创新采购监管手段提供有力的技术支撑。

六是与相关事业法律制度规范相结合，形成更全面系统的制度体系

全面推进依法治国进程不断加快，我国也逐步迎来各项制度清理、调整、建设的高峰期。从政府采购内部看，制度建设不仅如何面临按照《条例》要求对各项法规制度清理修订、细化补充等问题，也面临适应新的改革实际修改政府采购法的问题。同时，政府采购与其他领域法律制度的交叉衔接问题，也变得日益突出。今后政府采购法律制度建设必然要依据全面推进依法治国的总体部署，不仅在全面系统的制度体系构建上不断实现突破，而且要与其他领域法制建设形成无缝衔接、协调发展。

（作者系中央财经大学政府管理学院教授）

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