依托财政改革深化政府采购制度建设 杜云峰 中国政府采购杂志 【转贴】

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依托财政改革深化政府采购制度建设


原创 2016-04-20 杜云峰 中国政府采购杂志







现阶段与政府采购相关的财政改革措施

政府采购是规范财政资金使用管理的重要举措，也是加强财政科学化精细化管理的有效手段，现阶段实行的绝大多数财政改革措施都与政府采购有着内在关联性。



1.预算绩效管理机制。


建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，是合理配置公共资源，优化财政支出结构，规范预算资金分配，提高财政资金使用绩效的重要改革举措。全过程预算绩效管理包括绩效目标、绩效跟踪、绩效评价和结果应用等环节，有助于促进政府采购工作规范有序地开展，推动建立全程闭环管理工作机制。



2.财政投资评审。


财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政资金使用情况进行专项核查及追踪问效，有助于确保财政资金规范、安全、有效运行。财政投资评审既是科学合理地确定政府采购项目需求和预算金额的有效方式，也是实施预算编审、管理预算执行、开展绩效评价的基础性工作，对于强化政府采购履约管理和规范资金支付也具有极为重要的意义。



3.中期预算管理。


从1980年代开始，发达国家和部分发展中国家相继采用了在中期预算框架（MTBF）下准备年度预算的体制，在政策（policy）、预算（budget）、规划（program） 之间建立起直接联结机制，促进财政纪律、资源优先性配置以及运营绩效得以实现。在中期预算框架下推进中期预算项目管理，有助于妥善解决周期较长的项目预算安排和实施管理等一系列问题，为跨年度项目一次性整体采购提供了有利条件。



4.财政信息公开。


财政信息公开属于政府信息公开的重点内容，主要包括政府预决算信息、部门预决算信息、政府采购信息、绩效评价结果信息、财政专项资金及非税收入等重要资金信息。政府采购信息是财政信息公开的重要组成部分，相对而言社会关注度可能更高，既要遵守政府采购相关法律法规的规定，同时要符合财政信息公开的相关要求，并为深化推进财政信息公开发挥示范引领作用。

5.政府购买公共服务。


是指将原来由政府直接提供的社会公共服务事项交给有资质的社会组织或市场机构完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用的新型政府提供公共服务方式。政府购买公共服务的直接受益对象为社会公众，超越了公共部门自身使用服务的范畴，进一步拓展了政府采购服务类项目的内容，已经成为扩大政府采购范围、丰富政府采购内涵的重点领域。

将政府采购融入财政改革发展的若干建议



1.政府采购与财政信息公开相结合。


政府采购信息公开除了要遵循政府采购相关法律法规外，同时还要符合《政府信息公开条例》相关规定，依法保障政府采购当事人的知情权、参与权、表达权、监督权。除了涉密项目之外，所有采购项目的采购需求、采购结果、采购合同等信息均需按规定及时披露，并且原则上一律实行主动公开，符合特定情形的可以依申请公开。应当全面理解和准确把握政府采购的“三公”原则，“公开”是“公平、公正”的前提和基础，“公正”是理念化、理想化的“公平”，“公平”则是现实化、具体化的“公正”。政府采购信息适用“公开为原则，不公开为例外”，公开透明是政府采购不可逾越的底线。同时，应当严格界定国家秘密、商业秘密和个人隐私的具体范围，防止以涉密为由规避信息公开。


在采购方式选择方面，必须高度重视通过公开透明促进公平竞争。对于达到招标限额的政府采购项目，应当依法采用公开招标方式；特殊情形下需要采用邀请招标方式的，也应当在公开发布资格预审公告的前提下，通过随机方式选择合格供应商竞标。对于没有达到招标限额的政府采购项目，可以根据项目特点采用竞争性谈判（磋商）或询价等采购方式，公开征集潜在供应商后进行遴选。此外，应当严格限制单一来源采购方式，只能将其作为信息公开前提下竞争先天不足的特例，而非采购人先入为主的特权。进口产品采购也是同样道理，专家论证意见只是采购进口产品的必要条件，潜在供应商获取公开披露的采购需求信息后，对于采购进口产品没有质疑才是更为关键的考量因素。现行政府采购相关规定对于邀请招标、单一来源和进口产品采购的管控存在漏洞，建议将公开采购需求信息作为变更采购方式、采购进口产品必备的前置条件。

2.政府采购与财政投资评审相结合。


项目预（概）算评审属于事前审查，主要是确定采购需求和项目预（概）算金额。政府采购项目在开展预（概）算评审时，应当将采购需求作为评审重点，邀请技术经济等方面的咨询专家，重点从必要性、合理性、绩效等方面进行全方位评审，在充分调研和对方案进行比较论证的基础上，科学合理地确定功能需求、技术需求和采购预算，确保政府采购计划的可操作性。对于实施周期较长的政府采购项目，可以探索构建中期预算管理机制，建立为期通常为三年的滚动且具有约束力的预算总量框架，实行“一次认定预算总额、分年安排项目预算”的预算编制方法，经过评审后一次性认定项目预算总额，将项目作为整体进行采购，按照合同约定和项目实施进度安排年度预算、拨付采购资金，妥善解决跨年度采购项目实施技术路径问题。


竣工决（结）算评审属于事后审查，通过评估项目执行情况确定实际支付金额，是有效开展合同管理的重要技术手段。政府采购项目通常情况下签订的是“闭口合同”，支付合同款项应当同履约情况挂钩，竣工决（结）算评审存在问题的应当扣减相应合同金额。对于部分签订“开口合同”的政府采购项目，竣工决（结）算评审的重要性更加突出，应当严格根据合同约定和项目实际执行情况，对合同金额调整进行审核确认，防止在缺乏竞争的条件下出现合同欺诈行为。此外，经过充分竞争产生的政府采购结果，还可以为制定各类公共资源配置标准和财政支出标准提供重要参考依据。

3.政府采购与政府购买公共服务相结合。


服务类项目具有丰富的内涵和宽泛的外延，除了货物和工程以外，其他类型的政府采购项目均可归入服务范畴。近年来，各地政府集中采购目录中服务类项目的品目不断增加，从公共部门自身使用的服务，逐步拓展到政府向社会公众提供的公共服务。政府购买服务丰富了政府采购项目类型，进一步凸显了政府采购在公共资源配置方面的重要作用。政府购买公共服务的标的通常是基本公共服务，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。


例如，上海市按照“建立机制、有机衔接、积极稳妥、分步推进”的原则，2012年起在公共卫生、公共教育、公共文化体育、就业服务、人才服务、养老服务、法律服务、会计服务、专业服务、社区服务、城市维护服务等领域开展政府购买公共服务试点，不断健全完善以“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”为主要内容的管理模式和规范化的管理流程，加快建立和形成规范统一、公开透明的政府购买公共服务新机制，有力促进了政府职能转变和事业单位分类改革推进。然而，政府购买公共服务的平台通常分散在不同主管部门，采购程序和监督管理缺乏规范统一的要求。建议充分依托现有政府采购平台，将政府购买公共服务纳入政府集中采购目录管理，在统一公开透明的平台上操作和监管，有助于扩大政府采购的覆盖面和影响力，优化社会公共资源配置，确保财政资金使用绩效。

4.政府采购与绩效评价工作相结合。


政府采购“价高质次”、“效率低下”等问题一直饱受诟病，由于缺乏针对个案的深入调查分析和系统评估，导致难以还原事实真相、落实相应责任主体，许多问题最终不了了之，难以平复社会公众的质疑，采购代理机构往往也是百口难辩。客观公正地开展政府采购项目绩效评价，全面系统地分析评估项目实施成效，有助于真实反映项目实际执行情况，及时总结提炼项目实施管理成功经验。
同时，对于采购工作中存在的问题和不足，提出切实可行的改进措施，为完善管理体制、运行机制和操作规程提供参考借鉴。
建议根据不同类型政府采购项目的特点，有针对性地建立相应评价指标体系，重点围绕采购需求的合理性、采购程序的合规性、竞争机制的有效性、政策目标的导向性、采购结果的经济性、合同管理的规范性等指标进行全面评价，并探索以物有所值为核心的成本收益分析，主动公开评价结果，推动政府采购从程序导向型向结果导向型转变，强化政府采购项目跟踪问效。政府采购监管部门和采购人应当建立健全政府采购绩效评价机制，探索委托第三方独立评价，并尝试引入专家、供应商、项目受益群体、社会公众等多元化主体共同参与，将绩效评价结果作为以后年度编制预算和选择供应商的重要参考依据，为构建政府采购信用体系提供信息支撑。对于重大政府采购项目，可以由监管部门直接组织绩效评价，确保评价工作客观公正。

5.政府采购与财政监督工作相结合。


财政监督是指财政部门对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。政府采购制度的贯彻执行、政府采购项目的组织实施、政府采购合同的签订履行、政府采购资金的使用管理等均为财政监督检查内容。财政部门对于政府采购的监督管理职能可以分为两个层面：一是狭义的监督管理，即作为法定监管部门对政府采购活动进行监督管理；二是广义的监督管理，即从强化财政监督和内部控制角度出发，对包括采购监管部门在内的所有当事人和政府采购活动全过程进行监督检查。


广义的财政监督侧重于事中和事后监督检查，主要对确定采购需求、发布采购信息、项目评审、质疑投诉处理、合同执行、资金拨付等重点环节进行全面审查，对政府采购制度执行情况进行评估，从程序合法、政策落实、实体公正等方面出具检查结论。“管采分离”为强化财政监督检查创造了更为有利的条件，财政部门除了依法履行政府采购监管职责外，应当将政府采购项目纳入广义的财政监督检查范围，建立健全覆盖政府采购项目运行全过程的监督机制，根据监督检查结果完善政策制度，推进政府采购内控制度建设，强化政府采购重点环节风险防范，确保政府采购预算资金使用的安全性、规范性和有效性。


总之，政府采购是深化财政改革的重要内容和任务，也是推动财政改革的重要工具和措施。在“管采分离”的新形势下，应当按照政府采购法及其实施条例要求，更加紧密地将政府采购融入财政改革，在部门预算、国库集中支付制度的支撑下，依托各项财政改革措施深化推进政府采购制度。同时，按照供给侧改革的总体要求，发挥市场在配置资源中的决定性作用，实现政府采购物有所值的制度目标，更好地树立政府采购的社会公信力。


（本文作者单位系上海市财政局社会保障处）

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