政府采购评标不容忽视的几个问题【转贴 推荐】

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政府采购评标不容忽视的几个问题（上）

  【转载者注：付世周同志的这篇文章，详尽地分析了“综合评标法”中的种种问题和应该的做法。全文虽然比较长，6000多字；但是，值得阅读学习和参考。

    不过，本人仍然以为，对于我们，探究在什么情况下选用“综合评标法”；在什么时候选用“最低评标价中标法”，还是首先需要考虑的问题。色彩是本人加描的，仅供参考。Gzztitc。】

        政府采购评标不容忽视的几个问题（上）
         
来源：中国政府采购网 作者：付世周 2008-09-23
                          
政府采购在实务操作中会碰到许许多多复杂、难解甚至是奇特的问题，目前还找不到统一的“放之四海而皆准”的解决方法，这是一门需要深入研究的学问。

一方面我国政府采购历史较短，这个领域学术研究氛围还不够浓，成果太少，系统、完整、严密的政府采购理论体系还远未形成，实用操作层面的实施细则、操作规程和流程、示范指导文件（如各类示范招标文件、评标办法、合同等）、推广型案例、标准化服务和用语，等等，更是缺乏。另一方面，不少人在观念上还没有真正接受政府采购，程序意识不强、重视程度不够，对政府采购本身那些技术性、程序性的问题缺乏专业研究态度，甚至有人搞了多年政府采购却依然概念模糊，对一些基本知识、程序都不了解。这种状况导致了政府采购实践中的诸多尴尬、困惑和不和谐，阻碍了政府采购的进一步发展。改变这种局面需要的是脚踏实地、深入研究、勇于探索、善于创新。
                        
评标（非招标项目中的评审同其情况相似）是政府采购非常关键和核心的环节，要实现公平公正合理、实现各项采购目标，就必须要有好的评标办法和评标行为。本文就货物和服务采购项目中有关评标的几个问题作些许探讨，以期抛砖引玉。

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对我很有用，拜读了

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政府采购评标不容忽视的几个问题（下）

有关评审标准的分类
                        
评委对供应商投标响应情况进行评估、比较与评价，主要是通过评分来体现结果，而评分则是以招标文件中设置的各项评审标准作为衡量尺度，所以评审标准这把“尺子”是否精准、合理，对评标至关重要。
                        
深入探究评审标准是件非常复杂而困难的事，涉及到各类采购需求、各类标的物、可行性和可操作性等许多方面，本文仅简单谈谈其分类问题。
                        
评审标准从不同角度有不同分类方式，如定性标准与定量标准、刚性标准与弹性标准、通用型标准与非通用型标准等等。本文着重要谈的一个分类方式是：评审标准可分为主观标准和客观标准，客观标准又可分为预设型标准和竞争型标准。
                        
主观标准是指招标文件中没有明确界定、主要由评委主观评价的评审标准，比如：业绩评分细则中“按各供应商近3年类似业绩情况分好、较好、中、一般、差五个级次，好的得90～100分，……”，这里是以笼统定性的级次标准来衡量业绩优劣，对某一供应商，其到底应评为“好”还是“较好”，如果为“好”在90～100分范围到底该评多少分，都没有明确界定，评审人员只能凭主观来评判，自由裁量的尺度较大。相对应的，客观标准是指招标文件已明确界定、评委自由裁量尺度较小的评审标准。
                        
客观标准中的预设型标准，是指招标文件预先设置的直接评判供应商优劣的标准。比如：业绩评分细则中“供应商近3年类似业绩数n为50以上的得100分，业绩数n不超过50的，按公式2×n计算得分”，这里衡量业绩优劣的标准是数学公式，直接而明确，用该公式输入供应商业绩数即可算出其得分（优劣情况），供应商业绩分取决于其自身业绩数，与其他供应商无关。
                        
客观标准中的竞争型标准，是指根据供应商相互竞争比较的情况而设定的评判各自优劣的标准。比如：业绩评分细则中“根据各供应商近3年类似业绩数，业绩数最多的（设为m）得100分，其他供应商（业绩数设为n）业绩得分的计算公式为：100-2×（m-n），最低至0分”，这里没有事先设定供应商业绩优劣的“绝对”标准，而是以相互间的竞争比较情况来确定“相对”标准，供应商业绩分不仅取决于其自身业绩数，还取决于业绩数最多的那家供应商。财库[2007]2号文中的价格分计算公式，是典型的、使用最普遍的竞争型标准。
                        
上述标准分类的界限并非泾渭分明、非此即彼，实际运用中，一个评分因素里可能会含有多个不同类型的评审标准，一个评审标准也可能会具有多类型的特点，比如一个大的竞争型标准里可能会既嵌有小的主观标准又嵌有小的预设型标准。所以，这种类型的划分主要是概念意义上的，有助于我们厘清有关评审标准的一些基本特征、内涵和应用面，以指导实践。
                        
主观标准较模糊，设置较容易，易于理解，但评审易受人为因素影响。从提高采购客观公正性角度出发，无疑应尽量不用或少用主观标准。但从现实可行性出发，政府采购涉及的东西非常多、各种情况非常复杂，事先就在招标文件里确定出合理的可精确计算分值的客观标准，非常困难，尤其是在当前政府采购还不够成熟、许多条件还受到限制的情况下，更为如此。所以，主观标准虽有严重缺陷，但因其简便易行，在目前仍使用得最多、最广泛。并且随着评标机制的完善、评审人员素质的提高以及对主观标准本身的优化改造，其消极负面作用可以大大削弱。
                        
客观标准显然应得到推广使用，由于前面所述的可行性原因，单纯采用客观标准的情况并不多。当前比较切合实际的是采取客观标准同主观标准相结合、客观标准优先的原则，从今后趋势来看，主观标准与客观标准应当是此消彼长的关系。
                        
客观标准中的预设型标准，最为直观、透明，可以明白无误地引导供应商投标。但这种评价供应商优劣的“绝对”标准需要在招标文件中预先确定，并需考虑科学、合理、全面、控制虚假投标等因素，这对招标采购方的要求特别高，所以单纯适用预设型标准的情况特别少。
                        
竞争型标准是一种开放式的“相对”标准，同预设型标准相比，一般来说其形式更灵活、同场竞技的效果更明显、更具悬念，其适用的情形相对前者多一些。设置采用竞争型标准时应注意以下几点：采取竞争型标准同其他标准相结合、竞争型标准优先的原则；合理设置控制性条款，防止个别供应商的“极端投标”干扰其他供应商的“正常投标”及整个招标活动；注意预防串标围标等。(下)

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第三种组合。某些特殊的采购项目，需要两段式（多段式）招标的做法。这类项目，招标两个阶段都需要评标，两段评标既相互不同又有一定的关联，第二阶段的评标决定最终结果。从整体角度来看，这类项目评标所采用的也是组合方案。
                       
例如某系统集成采购项目，分两阶段招标。第一阶段为技术方案招标，按正常评标取前3名供应商的技术方案中标入围。第二阶段为设备招标，通过对第一阶段中标入围的3个技术方案进行甄选、组合、优化确定本阶段的技术需求方案，投标供应商既可以是第一阶段已经投标的供应商也可以是新供应商。第一阶段招标时规定：第一阶段已投标的供应商（尤其是中标入围的供应商）若参加第二阶段投标，第二阶段评标时将根据其在第一阶段的投标表现，予以一定的评分倾斜、加分或减分（加减分将在后文介绍）等。
                        
第四种组合。有一些特殊的评审因素，特点是：非招标所必需满足但值得鼓励提倡，供应商通常不具备，往往事先难以预计或难以在招标文件中确切载明。对这类因素显然不宜像对“正常”评分因素那样进行“正常”评分，合适的做法就是予以额外加分（减分同加分的原理一样，此处略）。按照财政部18号令第52条的规定，综合评分法不存在额外加分的概念，所以这种额外加分实际上也是组合方案评标。加分实际使用情形主要有以下三种：
                        
第一，投标供应商属于国家政策扶持的对象，如一些老少边穷地区企业、小企业、促进就业的企业，或投标产品符合国家鼓励自主创新、节能环保等方面的政策。
                        
第二，一些招标方式较为特殊的项目，如前面提到的两阶段招标，还有一个是允许供应商多方案投标的招标项目，也适用评标加分。后者的大体做法是：对部分技术或市场情况相对复杂、采购人事先难以充分把握的采购项目，允许供应商作多方案投标报价，但需注明哪个是投标主方案、哪些是备选方案，每个方案的核心内容均需在开标时被公开宣读，评标时按“正常”方式评审主方案、以加分方式评审备选方案。例如某项目招标文件规定：若投标附有备选方案并经评审该备选方案确实具有主方案所不具备的参考价值，可视情况给予2～10分的加分。
                        
第三，其他一些特殊项目，除一般需求外，招标文件还在原则上、方向上提出附加的、供应商可“自由发挥”的、“锦上添花”式的需求，供应商如响应就给予一定加分，不响应不扣分。比如，某物流系统软件开发项目，招标文件提出：供应商如能结合其软件开发投标方案，提出独到的、有价值的改进物流系统本身工作流程的建议，在“正常”评分外，给予3～8分的加分。(中)

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政府采购评标不容忽视的几个问题（中）

有关评标组合方案
                        
通常情况下项目评标多采用的是单一的综合评分法、性价比法或最低评标价法等，本文称之为单一方案评标。但某些情况下这种单一方案无法适用，需要以单一方案为基础组合其他评审判别条件方能满足采购要求，这就是本文所称的评标组合方案。需要指出的是，采用评标组合方案，必须事先在招标文件中详细载明，相应组合的评审判别条件应当理由充分、逻辑严密、指标明确并有很强的可操作性。
                        
评标组合方案有各种各样的类型和情况，每种情况都有其独特的一面，应用时需充分考虑项目特点，不能照搬照套。下面简要谈谈4种典型的评标组合方案。
                        
第一种组合。一些采购项目划分有多个单项合同，一般称之为标包或标段，通常各个标包是独立评标的。但有时将采购项目作为一个整体合同授予一家供应商，较各标包由各家不同供应商中标，具有明显优势，在招标文件已有明确规定的情况下，评标时就可以调整各标包原来的评审结论，将整个项目改由一家供应商中标。这类评标采用的就是组合方案。
                        
例如，某采购项目划分为3个标包，按各标包的评标方法分别评审，第一、第二、第三标包的中标供应商分别为A、B、A，供应商A在投标文件中提出，如果3个标包都由其中标，其价格折扣、售后服务内容将大大优惠，此时评委就可以根据原招标文件的规定，权衡供应商A独中3个标包同A、B、A分别中第一、第二、第三标包的利弊，如果前者远优于后者，则让A独中3个标包，如果前者较后者不具有明显优势，则维持原各个标包的评审结论。
                        
第二种组合。同前述情况相反，有时某些采购项目希望由多家而非一家供应商中标。例如一次采购两批实验仪器用于两个实验室做对比实验，两批仪器的供应商必需为两家不同的供应商；又如一次采购1万台电脑，考虑到系统风险、扶持小企业、产品多样化及单个供应商的生产能力等因素，需要由若干家不同的供应商中标。
                        
对这类采购有两种解决方法。一个是采用单一方案评标，采购项目不分包，按各供应商得分排名，选排序靠前的若干家供应商中标，这种办法简单省事易行，但也有缺点，比如，招标阶段各家中标供应商的确切中标内容往往不明确，事后再定就易出现人为及其他消极因素，此外还会对供应商投标质量和投标权利的行使、评标的合理性和可操作性等产生潜在影响。至于类似限定一家供应商只能对一个标包进行投标的做法，更是省事，但弊端更多、更加限制了供应商的自由投标权。
                        
第二个就是采用组合方案评标，具体为：项目正常分包但规定同一供应商只能中一个标包，评审时先按各标包评标方法正常评，若不同标包的第一中标候选供应商未出现重复现象，则评审结论可定；若出现重复，则按招标文件设定的规则进行调整，直至评出符合招标要求的各不同中标供应商。例如：某项目分2个标包，调整规则为“如果第一、第二包的第一中标候选供应商为同一供应商，则维持第一包中标候选次序不变，第二包的第一和第二中标候选次序互换”，评标时先按各标包评标办法分别评审，第一包前3名中标候选供应商为A、B、C，第二包前3名中标候选供应商为A、C、D，根据原规则，第一包前3名中标候选供应商依然为A、B、C，第二包前3名中标候选供应商调整为C、A、D。
                        
此办法可以克服前一办法的缺点，但招标文件事先设定的调整规则尤其要严谨、周密、合理，特别是当项目划分为3个或3个以上标包时，规则就会异常复杂，稍有不慎就会产生歧义、自相矛盾或畸形结果。建议在满足基本要求的前提下，按以下4个原则（其中之一或相互结合）设定调整规则：①最利于整体项目实施的原则；②根据各标包的重要性，愈重要的标包愈优先定标的原则；③各标包总报价最低的原则；④各标包总得分最高的原则。

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这种方式（以下简称B方式）看似计算复杂，却很值得推广：
                        
B方式比较符合财政部18号令的规定，各评分因素的权重一目了然，对各评分因素采取统一的百分制打分模式使评委更易于掌握，有利于提高评审精细度、降低随意性，能在一定程度上抑制“先定结果后打分”的不正常现象。
                        
更主要的是B方式易于实现评分细则的模块化“预制”，
                        
使评标办法（特别是评分细则）的示范文本更容易推出，从而促进评标的统一化、规范化。见如下4个示例：
                        
项目一采用A方式，业绩为5分（0～5分），评分细则为：按各供应商近3年类似业绩情况分好、较好、中、一般、差五个级次，好的得4～5分，较好的得3～4分，中的得2～3分，一般的得1～2分，差的得0～1分。
                        
项目二采用A方式，业绩为7分（0～7分），评分细则为：按各供应商近3年类似业绩情况分好、较好、中、一般、差五个级次，好的得6～7分，较好的得5～6分，中的得4～5分，一般的得3～4分，差的得0～3分。
                        
项目三采用B方式，业绩分权重为5％，评分细则为：按各供应商近3年类似业绩情况分好、较好、中、一般、差五个级次，好的得90～100分，较好的得80～90分，中的得70～80分，一般的得60～70分，差的得0～60分。
                        
项目四采用B方式，业绩分权重为7％，评分细则为：按各供应商近3年类似业绩情况分好、较好、中、一般、差五个级次，好的得90～100分，较好的得80～90分，中的得70～80分，一般的得60～70分，差的得0～60分。
                           
上述4个示例显示，A方式中同样评分因素在不同采购项目中，只要分值设置稍有不同，其评分细则就必然不一样；而B方式中同样评分因素在不同采购项目中，分值权重可视情况取不同值，评分细则却可以完全一样，当然也可以微调或完全不一样。显然后者要优于前者，至于所谓的计算复杂，借助计算机是很容易解决的。(上)

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有关分值的设置方式
                        
财政部18号令规定的三种评标方法中，综合评分法使用最普遍，性价比法同综合评分法原理类似，最低评标价法相对简单，后两种评标方法本文不作赘述。对综合评分法中各评分因素的分值如何设置计算，存在各式各样的做法，对此笔者以为应当在规范合理、简便易行的前提下逐步将其统一起来。
                        
先举个例子：某项目采用综合评分法，各评分因素依次为价格、技术、服务、业绩和财务状况，满分100分，其中价格占50分（按财库[2007]2号文公式计算）、技术性能30分（评分范围0～30分），服务10分（0～10分），业绩5分（0～5分），财务状况5分（0～5分）。
                        
上述分值设置方式（以下简称A方式），通俗易懂，应用较多，但这种方式存在一些缺陷。第一，在形式上它同财政部18号令第52条的要求并不十分吻合，特别是有的项目还设保底分，比如业绩设为2～5分，这种情况其分值权重根本就没有直观体现出来；第二，这种设置在应用时通用性不强、随意性较大，往往一个项目一个样，导致评委评分时不易把握、随意性较大。
                        
鉴于此，本文建议采用以下分值设置方式：
                        
简单举例，某项目采用综合评分法，各评分因素依次为价格、技术、服务、业绩和财务状况，其中价格分权重为50％、技术性能分权重30％，服务分权重10％，业绩分权重5％，财务状况分权重5％，各因素权重之和为1（即100％）。为考虑习惯和方便，评分时对每项评分因素均按百分制进行评分（评分范围均为0～100分），然后同各自权重相乘并汇总得出总分。如某供应商，价格得80分、技术得90分、服务得100分、业绩得80分、财务状况得60分，则其总得分为：80（价格得分）×50％（价格分权重）+90×30％+100×10％+80×5％+60×5％＝84分。