招投标管理体制改革的实践与思考 【转贴＋点评】

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  招投标管理体制改革的实践与思考



  【转载者注：这是一篇赞扬合肥模式的文章。虽然，它与本人的观点不同，但是，代表了作者和部分人的认真思考，特此转发，供大家学习和研究。其中的色彩是本人学习时，自己加描的，仅供参考。  Gzztitc】



      中国机电信息网  发布时间：2008-12-21  袁家驭  



　　近年来，针对招投标领域和政府采购领域存在的新情况和新问题，全国许多省、市从制度层面入手，对招投标管理体制进行了改革，另有多个省、市也已将改革提上了议事日程；党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，十一届全国人大一次会议也就“加快行政管理体制改革”进行了重点部署。本文将从分析已经进行改革地区的招投标体制的特点和利弊出发，结合学习党中央《意见》的体会和心得，就下一步招投标管理体制改革工作作一些思考和研究。



    1    改革的主要模式

      

　　根据笔者的初步调研，浙江、湖南、湖北、安徽合肥、四川成都、江苏淮安等省、市都对改革招投标管理体制进行了探索和实践，这些改革大体可归纳为浙江模式、安徽合肥模式和江苏淮安模式等3种模式，其主要内容分别为：



    1.1    浙江模式



　　浙江绍兴市2002年进行招投标管理体制改革，目前，全省各市县已全面铺开，是全国唯一一个省级行政区域内全面进行改革的省份。浙江各地的改革内容不完全相同，其共性的举措：



　　（1）市政府成立招投标市场管理委员会或领导小组（招管委），下设招投标市场管理委员会办公室（招管办），为市政府派出的常设机构，主要职责是制定招投标交易活动的规则和制度、对招投标中心进行指导和监督、实施对招投标交易的现场监督、对各招投标职能管理部门履行职能情况进行监督、受理各种投诉和举报等。



　　（2）成立招投标中心，为招管办的直属事业单位，中心主任一般由招管办副主任兼任，内设建设项目交易科、政府采购科、产权交易科等科室，主要负责受理发布各类交易信息、检验交易各方资格、组织招投标交易活动、为交易各方提供交易场所等相关服务。对原来隶属于建设局、财政局、国土局的建设工程交易中心、政府采购中心、产权交易中心、土地交易中心等进行撤销或挂牌，将其职能和人员整体划转至招投标中心。



　　（3）实行集中交易、集中监管，即将原来分散在建设、财政、国土等部门的4类招投标交易统一集中到招投标中心进行，同时，依法履行行政管理职能的上述部门和履行执法监察职能的纪检监察部门，均在招投标中心派驻专门机构和人员，对招投标活动实行集中监管。



　　（4）招管办对各招投标职能管理部门的监督，主要通过各职能部门驻场机构向招管办报送备案文件的方式进行。



    1.2    合肥模式



　　合肥的招投标管理体制改革于2006年进行，其主要内容：



　　（1）成立招标投标市场管理委员会办公室（招管办），为市招标投标市场管理委员会（招管委）常设办事机构，市政府直属事业单位，负责对各类交易活动实施统一监督管理，制定相关管理规则，监督交易行为，受理投诉和举报，依法查处交易活动中的违法违规行为。



　　（2）成立合肥招标投标中心，为招管办的直属事业单位，作为全市统一的招标投标交易平台，内设4个业务部，分别负责建设工程类、政府采购类、产权交易类和土地出让等具体交易的业务操作，并作为依法应当实行公开招标项目的指定代理机构，统一代理招标事宜。



　　（3）实行集中交易、统一管理，即规定市区范围内的各类工程建设项目、政府采购、国有集体产权转让、经营性土地使用权和探矿采矿权出让、路桥冠名权出让、司法和执法部门罚没财物以及车辆号牌拍卖权、BT等融资方式工程建设项目的项目单位的选定等共11大类的招投标活动，必须在合肥招标投标中心进行，同时，将原来由建设局、财政局等部

门依法履行的招投标方面的行政管理职能和违法查处职能，统一划转到合肥市招管办，需要对招投标当事人予以行政处罚的，由有关部门依法委托市招管办负责实施。



　　（4）招管办与招投标职能管理部门的关系，是职能转移让渡的关系，原部门不再行使招投标方面的管理权。



    1.3    淮安模式



　　淮安的招投标管理体制改革开始于2004年，2006年3月新体制正式运行，其主要内容：



　　（1）市政府成立招标投标市场管理委员会（招管委），是负责招标投标市场管理的组织协调机构，负责重大事项的领导和协调；成立市招标投标管理办公室（招管办），是市招管委的日常办事机构，负责招标投标市场交易活动的组织协调、管理监督和指导服务。



　　（2）成立市招标投标交易中心，为招管办下属全民事业单位；撤销原隶属建设局的建设工程交易中心，其职能和事业性质人员并入市招投标交易中心，企业人员实行改制并分流安置。市招投标交易中心主要职责是为招投标交易提供交易平台和相关服务。



　　（3）实行统一进场、平行监管，统一进场就是让原来分散在各个部门的政府采购中心、产权交易中心、药械采购中心、机电设备交易中心、土地交易中心整体搬迁到市招投标交易中心办公，同时，按照应进尽进、能进则进的原则，将市区范围内的水利、交通、市政、园林绿化、小区前期物业管理、广告位招租等共13类使用财政性资金、国有资金以及涉及公共安全、公共利益的项目，全部纳入市招投标交易中心交易。平行监管，是指对进场交易的项目，实行建设、财政等有关行政职能管理部门在中心派驻人员依法管理，市纪检监察部门在中心派驻监察室进行执法监察，市招管办进行日常监管，三者分别独立行使职能。





　　（4）市招管办通过自主开发的招投标业务监管软件对驻场的管理部门人员和各中心执行法律法规情况进行监督，不搞备案或审批，驻场机构和人员均独立开展业务。



     2    3种模式的异同及利弊分析

　　

　　从对3种模式主要内容的简要描述中不难发现，上述3种模式的机构设置、机构名称和机构间关系基本相同：都是在高层议事机构下设立常设办事机构招管办，招管办下设招投标中心或招投标交易中心，招管办与中心间存在清晰的隶属关系和上下级关系，并且都将主要的招投标交易类别统一集中到招投标（交易）中心进行交易，只是合肥和淮安的进场交易类别更多更全一些。3种模式的不同之处，从新机构职能看，浙江模式和淮安模式的招管办主要负责制定规则和监督检查，没有行政管理权和违法查处权，不对具体交易项目直接管理，而合肥模式的招管办则有“两权”，从而对项目进行直接管理；淮安模式的招投标交易中心只有提供信息发布、场所安排等平台服务，浙江模式的招投标中心除了提供平台服务，还通过内设的建设交易科、政府采购科等职能科室，承担检验交易资格、组织开评标活动等职能；合肥模式的招投标中心除了具有浙江模式的职能外，还是公开招标项目的指定代理机构。





　　从新、老机构的关系看，浙江模式的招管办主要通过备案审批的方式对各行政职能部门的驻场机构进行监管，淮安模式主要通过网络软件进行同步监管，而合肥模式则是通过行政职能部门委托授权的形式实现了两者的合二为一，部门间没有监管与被监管关系；浙江模式和合肥模式的招投标中心都是在撤销原建设工程交易中心、产权交易中心等小中心，整合其人财物资源后设立的，而淮安模式的招投标交易中心与政府采购中心、产权交易中心等是并列平行关系，各小中心人财物独立，小中心进驻大中心办理业务。



　　至于3种模式的利弊，笔者认为各有所长、各有可取之处，但又都存在值得商榷和改善之处。浙江模式首开我国招投标管理体制改革先河，将原先分散的、监管乏力的交易和管理行为统一集中到招投标中心，接受纪检监察部门的执法监督和招管办的备案管理，使监管更加有力和及时，但由于既需要行政职能部门的管理和审批，又需要招管办的再备案和再审批，因此，浙江模式的行政效能不够高，同时，其招投标中心负责具体业务的操作，存在“管办不分”的问题。合肥模式是改革力度最强、进场交易门类最多、行政效能最高、对现行行政管理法制和法律法规突破最大的模式，尤其是该模式将分散在各行政职能部门的行政管理权和违法查处权委托给招管办统一行使，暗合了党中央、国务院关于“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革要求，体现了合肥市委、市政府的前瞻性和敢闯敢试的魄力。合肥模式也有明显的缺点，主要是招投标中心是招管办的下属单位，是一种新的“管办不分”，而且，中心作为应当公开招标项目的指定代理机构，不但是违法的，也是显失公平的侵害中介机构法定权利的与民争利行为。淮安模式从建立之初就注重解决“管办不分”和行政效能问题，其招投标交易中心只提供平台服务，不办理具体业务的操作，避免了“瓜田李下”；招管办对各行政职能部门和各小中心的管理，主要是通过督促其使用招管办的业务监管软件，不搞备案审批，减少了管理层次，不影响行政效能。但从实践看，由于各部门驻场人员的组织人事关系不在招管办，业务上也不进行备案或审批，遇有投诉或举报时又无权处理，导致招管办的权威性和公信力不强，工作推动比较困难。

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各地已经向以上这些趋势发展，只是各地都有自己的制度！但都是依照政府下文件成立及出台法规，没有真正领悟到改革的理念，只是又一种垄断的做法以及增加编制的机会！

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讨论的问题很重要，应当列为精华贴。

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　　根据上述原则，下一步的招投标管理体制改革，应该按照以下框架去进行机构和职责设置：



　　（1）组建招标采购管理局，为政府组成部门之一，统一负责本行政区域内由国有资金或财政性资金投资的项目，以及涉及公共利益和公共安全项目的招标采购管理工作；将原来由建设、财政、交通、水利、卫生等部门依法承担的招标采购管理职能自上而下地统一划转到招标采购管理局，相关人员和编制也一并划转。在国家有关法律未对上述职能依法划转之前，采用合肥的方法，由有关部门向招标采购管理局委托授权，并由地方人大通过或以政府令的形式实现管理权的转移。

（1）点个人认为还有更好的模式，将建设局委托招投标监管权的招标办、水利局委托的水利招投标监督管理办公室等等整体划归招管办作为下属单位，行政双属隶属招管办、行政主管部门，行业管理归于行政管理部门，作为双属单位，日常管理归于招管办。如此，行政委托仍然参照过去，但是，招管办，在行政上可以监督和管理、使用执法权和管理权。更主要的是，此项没有触动目前的法律构架和法律规定。合理规避了违法行为。

　　（2）组建招投标交易中心，为政府直属事业单位。将政府集中采购机构的职能和人员整建制划入招投标交易中心，保留政府采购中心牌子；将建设工程交易中心、产权交易中心等机构撤销，事业人员并入招投标交易中心，企业人员进行适当安置。招投标交易中心负责本区域范围内各种交易活动的公告发布、交易活动组织、提供交易场所、收集发布交易各方信息和各类商品价格信息、收取有关费用、为政府采购项目提供招标代理等各项服务。



　　（3）招标采购管理局与招投标交易中心不应有行政隶属关系或资产纽带关系，以保证管办分离、管采分离，适当时候放开对兴办招投标交易中心的市场准入，让社会力量参与到提供招投标服务的市场竞争中来，促进服务质量的提高。

对于（3）基本赞同，个人认为招投标中心和招投标管委办应参照工程建设交易中心与招标办的设置方式，同为市政府直属机构，同为正局级。招投标中心业务上受上级招投标中心指导，行业管理上由招管办监督管理。 彻底贯彻管办分离。


　　（4）关于是否应该将所有招投标采购活动、土地招标拍卖挂牌活动、罚没物品拍卖等活动全部纳入招投标交易中心交易的问题，笔者认为，“集中”和“统一”有“垄断”之嫌，是市场经济应该尽力规避的问题，因此，在目前招投标交易中心的兴办尚未市场化的情况下，可以进行集中统一，但一旦招投标交易中心出现了新的市场主体，则应该允许各招标（采购）方自由选择招投标交易中心。

关于（4）本人不赞同，首先不符合政府采购法关于集中采购机构的规定，其次不符合建设部关于建设工程交易中的若干规定。从始至终，中央部委的基本原则就是一个城市设立一个集中交易机构（集中采购、工程交易），关于“垄断”的说法，实在是无法赞同，从欧美成熟体制来看，招投标中心中的政府采购部分是属于公共采购，中国作为集中采购的体系，就应当学习美国、欧洲的集中采购体系。如果设置多个招投标交易中心，对于政府公共 采购，到底弊大于利，还是利大于弊？对此，我深刻怀疑这项政策的合理和可靠性。

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看来此文，我觉得浙江模式中解决效率问题是有许多办法的，像我们就没有什么行政职能部门和招管办两次备案，而是实行了招管办一次备案，行政职能部门全程监管的做法。

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3    改革的指导思想及框架设计

      

　　党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，标志着全国范围内新一轮行政管理体制改革必将加速推进。贯彻落实党中央、国务院关于行政管理体制改革的决策部署，进一步深化招投标管理体制改革，必须遵循以下3个原则。





　（1）管办分离原则。《意见》指出，要“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则”，对现有事业单位进行改革；中纪委多年来一直要求招标采购领域要实行管办分离、管采分离。“管”，指的是《招标投标法》和《政府采购法》赋予有关部门的行政管理权和违法查处权，其对应的单位是建设、财政等部门以及招管办和监察局；“办”则包括办交易平台、办招标代理业务、办交易活动中的具体事务，其对应的单位是招投标交易中心、政府采购中心、产权交易中心、招标代理机构等。管办分离，就是指“管”的单位和“办”的单位之间不能有行政隶属关系。这样，“管”的人一门心思专注于管理，“办”的人毫无掣肘地提供服务。



　　（2）提高效能原则。招投标工作程序性强、环节多、周期比较长，因此，如何减少管理层次、减少横向协调、提高行政效能，是改革时应予考虑的重要因素。正如《意见》指出的，“要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调”，“进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制”，“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题”。就现在运行的3种模式而言，合肥模式的招管办的职能最能体现提高效能原则，应该坚持和推广，而浙江模式因为增加了管理层次，淮安模式虽未增加管理层次，但因为管理力度有限，都应该学习合肥模式进行进一步的改革。



　　（3）市场导向原则。《意见》指出，“深化行政管理体制改革，必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调”，“要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去。”按照这一要求，笔者认为，招投标（交易）中心的现行职能是提供各项服务，这些服务并不具备只有政府才能提供的特性，社会力量也能够提供，因此，尽管各地的招投标（交易）中心目前都由政府投资，但从长远来看，应允许非政府力量，包括各类法人企业、自然人或社会中介组织去投资兴办，当然，前提是不论是何种投资主体兴办的招投标中心，其规模和功能要符合管理部门的要求，由招投标人自愿入场交易。已经由政府投资的，可以通过改制、出让的形式让政府逐步退出。



　　根据上述原则，下一步的招投标管理体制改革，应该按照以下框架去进行机构和职责设置：



　　（1）组建招标采购管理局，为政府组成部门之一，统一负责本行政区域内由国有资金或财政性资金投资的项目，以及涉及公共利益和公共安全项目的招标采购管理工作；将原来由建设、财政、交通、水利、卫生等部门依法承担的招标采购管理职能自上而下地统一划转到招标采购管理局，相关人员和编制也一并划转。在国家有关法律未对上述职能依法划转之前，采用合肥的方法，由有关部门向招标采购管理局委托授权，并由地方人大通过或以政府令的形式实现管理权的转移。



　　（2）组建招投标交易中心，为政府直属事业单位。将政府集中采购机构的职能和人员整建制划入招投标交易中心，保留政府采购中心牌子；将建设工程交易中心、产权交易中心等机构撤销，事业人员并入招投标交易中心，企业人员进行适当安置。招投标交易中心负责本区域范围内各种交易活动的公告发布、交易活动组织、提供交易场所、收集发布交易各方信息和各类商品价格信息、收取有关费用、为政府采购项目提供招标代理等各项服务。



　　（3）招标采购管理局与招投标交易中心不应有行政隶属关系或资产纽带关系，以保证管办分离、管采分离，适当时候放开对兴办招投标交易中心的市场准入，让社会力量参与到提供招投标服务的市场竞争中来，促进服务质量的提高。



　　（4）关于是否应该将所有招投标采购活动、土地招标拍卖挂牌活动、罚没物品拍卖等活动全部纳入招投标交易中心交易的问题，笔者认为，“集中”和“统一”有“垄断”之嫌，是市场经济应该尽力规避的问题，因此，在目前招投标交易中心的兴办尚未市场化的情况下，可以进行集中统一，但一旦招投标交易中心出现了新的市场主体，则应该允许各招标（采购）方自由选择招投标交易中心。<袁家驭>





    保存时间:2009/1/10

原标题:中国机电信息网 - V4.12.01

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