论公开招标

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一、 公开招标的确切含义

建设工程招标发包的方式，按照我国约定俗成的分法，是公开招标、邀请招标和议标 三种。但长期以来，实践中主要用的是邀请招标和议标，公开招标很少采用。近年来，工 程建设领域出现了一种新的动向，就是公开招标倍受青睐，有些地方甚至在名义上取消了 邀请招标。要求凡适于招标的工程项目，一律采用公开招标的方式进行(只有极少量经批准 采用议标的除外)。统计资料显示，一些地方建设工程的公开招标率，已高达80%以上。笔 者认为，从我国的历史和现实来看，这么高的公开招标率是很值得怀疑的。这里面可能有 一个统计中径和识别标准问题。因此，很有必要对公开招标的确切含义予以澄清。

所谓公开招标，按照国际上流行的说法，也叫无限竞争性招标。它是指由招标人通过 报纸、刊物、广播、电视等大众媒体，向社会公开发布招标公告，凡对此招标项目感兴趣 并符合规定条件的承包商，都可自愿参加投标的一种工程发包方式。

公开招标是最具竞争性的招标方式。因为它参与竞争的投标人数量最多，且只要符合 相应的资质条件便不受限制，只要承包商愿意便可参加投标，在实际生活中，常常少则十 几家，多则几十家，甚至上百家，因而竞争程度最为激烈。它可以最大限度地为一切有能 力的承包商提供一个平等的竞争机会，招标人也有最大容量的选择范围，可在为数众多的 投标人之间择优选择一个报价合理、工期较短、信誉良好的承包商。如果在实践中出现只 有一家报名时，便意味着公开招标失败，因为这时已无法展开竞争。遇到这种情形，应将 公开招标转为议标，按议标程序确定中标人。

公开招标是程度最完整、最规范、最典型的招标方式。它形式严密，步骤完整，运作 环环入扣。按照国际上的通行做法，一般来说，公开招标的基本程序主要是：(1)招标公 告；(2)资格预审；(3)发放招标文件；(4)投标预备会；(5)编制、递送投标文件；(6)开 标；(7)评标(资格后审)；(8)中标；(9)合同谈判与签订。

公开招标是适用范围最为广阔、最有发展前景的招标方式。在国际上，谈到招标通常 都是指公开招标。公开招标是适于招标的工程项目的首选的和常规的发包方式。在某种程 度上，招标已成为公开招标的代名词。在我国，通常也要求招标必须采用公开招标或邀请 招标的方式进行。凡属招标范围的项目，一般应优先选择采用公开招标的方式，这是我国 工程招标的发展趋势，前景十分广阔。

公开招标也是所需费用最商、花费时间最长的招标方式。由于竞争激烈，程序复杂， 组织招标和参加投标需要做的准备工作和需要处理的实际事务比较多，特别是编制、审查 有关招标投标文件的工作量十分浩繁。

综上所述，不难看出，公开招标有利有弊，但优越性十分明显。它的优点主要是：有 利于开展真正意义上的竞争，最充分地展示公开、公正、公平竞争的招标原则，防止和克 服垄断；能有效地促使承包商在增强竞争实力修炼内功，努力提高工程质量，缩短工期， 降低造价，求得节约和效率，创造最合理的利益回报；有利于防范招标投标活动操作人员 和监督人员的舞弊现象。它的缺点主要是：参加竞争的投标人越多，每个参加者中标的机 率将越小，白白损失投标费用的风险也越大；招标人审查投标人资格、招标文件的工作量 比较大，耗费的时间长，招标费用支出也比较多。应该肯定，公开招标的优点是主要的， 缺点则是次要的，因而在实践中，大力提倡公开招标，使公开招标迅速成为建设工程招标 的主要方式，是符合工程交易发展潮流的。

二、 公开招标与邀请招标的原则界限

公开招标与议标的界限比较明显，因为议标在适用范围上有严格限定，属公开招标、 邀请招标的例外情形，程序上也是公开招标、邀请招标的高度简化形式，所花时间和费用 最少。而公开招标与邀请招标的区别，在实践中就比较难划清，常常出现人们有意无意将 邀请招标混同公开招标的现象。因此，有必要研究公开招标与邀请标的界限问题。

所谓邀请招标，按照国际上流行的说法，又称有限竞争性招标或选择性招标。它是指 由招标人根据自己的经验和掌握的信息资料，向被认为有能力承担工程任务经预先选择的 承包商发出邀请书，要求他们参加工程任务的投标竞争。根据笔者的体会，公开招标与邀 请招标的区别，主要可以从以下几方面来把握：

1.邀请招标在程序上比公开招标简化，操作必经环节没有公开招标多。虽然邀请招标 的程序也比较复杂，环节也比较多，但比公开招标要简易多了。其中最主要的区别是邀请 招标没有招标公告、资格预审(后审)。邀请招标的一般程序主要是：(1)发出投标邀请； (2)发放招标文件；(3)投标预备会；(4)编制、递送投标文件；(5)开标；(6)评标；(7)中 标；(8)合同谈判与签订。

1. 邀请招标在竞争程度上不如公开招标强。邀请招标参加人数是经过选择限定的， 易于人为控制发出邀请前可以而且应该预定个框框，比如5个、7个等。通常，被邀请的承 包商数目在3个至10个之间。公开招标参加人数是无限的，且不易受人为控制，发布公告 前不能也不应该预定人数限额，说某次特定的公开招标只能允许几家参加投标。这与公开 招标的本质特征是不相符的。由于邀请招标参加人数相对较少，易于人为控制因此其竞争 范围没有公开招标大，竞争程度也明显不如公开招标强。

2. 邀请招标在时间和费用上都比公开招标节省。邀请招标不需要利用大众媒体发布 招标公告，仅此一项便比公开招标节省了不少费用。邀请招标准备阶段的工作量和审查投 标文件的工作量也不如公开招标大，所花费的时间比公开招标少，总体费用也比公开招标 省。

总之，不难看出，邀请招标本身也有利又有弊。邀请招标因被邀请参加竞争的投标人 人数有限，不仅可以节省招标费用，而且能提高每个投标人的中标机率，所以对招标投标 双方都有利。在我国，邀请招标应用得相当普遍。但是，邀请招标也存在明显的缺陷。它 限制了竞争范围，由于经验和信息资料的局限性，会把许多可能的竞争者排除在外，不能 充分展示自由竞争机会均等的原则精神。有鉴于此，一些西方国家常常对邀请招标的适用 范围和条件，作出有别于公开招标的指导性规定。

三、 对公开招标实践中几个问题的看法

自我国开始实行建设工程招标投标制度以来，各地对公开招标曾作过一些有益的尝试 和探索，取得了一定的经验。但在目前的实践中，也存在不少问题需要认真加以研究解决。

1. 关于公开招标的公告方式。公开招标不管采取何种招标公告方式，都应当具有广泛 的社会公开性。正因为如此，传统上公开招标的招标公告都是通过大众新闻媒体发布的。 应当承认，随着社会的进步，特别是科技的飞速发展，公开招标的招标公告方式也必然会 发展变化，但其具有的广泛的社会公开性这一特征，不旦不会丧失，反而会因此更加鲜明。 可是，目前我国各地发布公开招标公告一般不通过大众新闻媒介，只是在单一的工程交易 中心中发布招标公告。而工程交易中心，现在只是一个行政区域才有一个，且相互信息不 通，封闭性、区域局限性十分明显。由于工程交易中心本身的封闭性、区域局限性，使其 发布的招标公告不能广为人知。而且，即使对知情的投标人来讲，必须每天或经常跑到一 个固定的点来看招标信息，既不方便也增加了成本。笔者认为，只在工程交易中心发布招 标公告，不能算作真正意义上的公开招标。解决这个问题的办法，是将公开招标公告直接 改为由大众传媒发布，或是将现有的工程交易中心发布的招标公告与大众传媒体联网，使 其像股市那样，具有广泛的社会公开性，人们能方便、快捷地得到公开招标公告信息。总 之，只有具有广泛社会公开性的公告方式，才能被认为是公开招标的符合性方式。

2. 关于对投标人的限制条件。公开招标的一个显著特点，是投标人只要符合某种条 件，就可以不受限制地自主决定是否参加投标。而在公开招标中对投标的限制条件，按照 国际惯例，只应是资质条件和实际能力。可是，目前我国建设工程的公开招标中，常常出 现对投标人附加了许多苛刻条件的现象。如有的限定，只有某地区、某行业或获得过某种 奖项(如"鲁班奖"等)的企业，才能参加公开招标的投标等。笔者认为，这种做法是不妥当 的。公开招标对投标人参加投标的限制条件，原则上只能是名副其实的资质和能力上的要 求。如某项工程需要一级资质企业承担的，在公开招标时对投标人提出的限制条件，只应 是持有一级资质证书，并有相应的实际能力。至于其他方面的要求，只应作为竞争成败(评 标)的因素，而不宜作为可否参加竞争(投标)的条件。如果允许随意增加对投标人的限制条 件，不仅会削弱公开招标的竞争性、公正性，而且也与资质管理制度的性质和宗旨背道而 驰。

3. 关于投标人经资格审查合格后又丧失投标机会的问题。有的地方嫌公开招标的投标 人太多，采取在投标人经资格审查合格后先进行抽签、抓阄或抽签、抓阄与业主推荐相结 合的办法，淘汰一批合格者，只有剩下的合格者才可正式参加投标竞争。笔者认为，这种 办法是不可取的。因为：(1)抽签、抓阄的办法带有投机、赌博、儿戏色彩，既不严肃也不 科学；(2)业主推荐投标明显带有邀请招标、议标中的某些痕迹；(3)在资格审查合格后增 设一道关卡再对合格者进行筛选，不符合公开招标的本质要求。因为人数众多，无限竞争， 正是公开招标的固有特点之一。投标人报名后只应因资审不合格而丧失投标竞争的机会， 而不应在资审合格后因未撞上好运而不能参加投标竞争。资审是正式确定投标报名者有无 参加投标资格的唯一正当的手段。如果资审合格后搞一次抽签、抓阄刷掉一批投标合格者 是适合做法的话，那么接着再搞两次、三次抽签、抓签……直到剩下一个投标合格者，从 道理上讲也没有什么不合适的。这样，还搞什么招标投标呢？干脆通过抽签、抓阄定标不 是更省事吗。所以，笔者认为，在资格审查合格后不论采取什么办法增设一道关卡对投标 合格者再次进筛选，都不是公开招标恰当、规范的作法。

公开招标实践中出现上述问题，究其原因是多方面的。其中主观原因主要是：嫌麻烦， 怕劳民作财，舍不得花时间、花钱；想为个人谋私预留操作空间和便利；片面追求所谓公 开招标率，把本不属公开招标的经胡乱更改后硬贴上公开招标的标签等。这样做的结果， 不仅限制了竞争，而且搅乱了公开招标的概念，使其有名无实，变得四不像。 实际上，程 序复杂，费时、耗财，正是公开招标的鲜明特点之所在。否则，怎么能健康有序地形成无 限竞争的局面呢？所以，目前在我国还需要进一步澄清公开招标的基本特点，规范和完善 公开招标的概念，科学认识和把握公开招标的运作制度，还公开招标以本来面目。这将是 一项长期而艰苦的任务。

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从文章中的【建设工程招标发包的方式，按照我国约定俗成的分法，是公开招标、邀请招标和议标 三种】这句话看，本文似乎是《招标投标法》以前写的，分析是不错的；但是，没有提及法律和有关那政令的种种规定。“议标”方式以被否定。