现行招投标管理制度问题分析【转贴】

gzztitc

现行招投标管理制度问题分析

——兼论政府采购制度的科学发展对策



             中国招标投标协会 2009-04-10  来源 中国财经报
   
【转载者注：这是一篇研究招标投标制度的文章。与laochan不同的在于，它是以另一种角度来看招标投标的。建议大家引起重视和思考。其中，色彩部分，是本人在学习时自己加描的，仅供参考。】


　　编者按：打造高效的、廉洁的政府是贯彻落实科学发展观的基本要求之一。然而，长期以来招投标活动不断暴露出的种种弊端说明，政府相关部门的管理水平离科学发展观的要求尚有距离。招投标活动为什么问题不断？招投标活动有些什么规律？政府采购制度与招投标管理制度有什么关系？应该如何加强和完善对政府采购和招投标活动的管理？政府采购制度改革与发展能够从招投标管理制度的缺陷和问题中吸取什么样的经验和教训？本文作者从现代经济理论、机制设计理论和制度理论的视角，通过对招投标制度存在问题的研究，提出了科学发展中国政府采购管理制度、创新政府采购监管机制体制的对策。本版分成两期刊出，以飨读者，敬请关注。



    首先，在规范的对象上，《招标投标法》与《政府采购法》存在交集。从两法的立法宗旨来看，《政府采购法》和《招标投标法》的基本空间关系是并行的。但从法律条文上看，《招标投标法》规范的对象是招投标行为的主体，既包括了民间组织或者个人，也包括了政府机构（政府采购行为的主体），与《政府采购法》的管理范围和所规范的对象——政府采购行为的主体明显存在着交集，这一交集关系客观上使招投标制度兼有公共行政管理的性质。


    其次，我国的招投标市场实践和管理实践客观地证明了招投标管理的公共行政管理性质。一是突出表现在招标代理机构的业务构成上。本文作者针对全国10个省、市、自治区最大招标代理机构（年代理总额分别达30亿元以上）的业务结构进行了专门的调查。调查结果表明，这些最大招标代理机构的业务结构具有高度单一性质，其业务几乎全部由公共部门的招标及采购活动所构成，服务对象几乎100%为政府部门或公共部门，非公共性质的招投标活动基本没有委托现有的招投标机构进行代理；二是表现在非公共性质的招投标活动基本不纳入各行业的招投标监督管理部门的监管范围。尽管《招标投标法》的第1条规定了境内的招投标活动都受其管理，但在目前制度的运行及管理实践中，私营组织或者个人的招投标活动基本未接受或纳入《招标投标法》的规范和管理范围，他们通常只需遵循市场的一般秩序及工商管理法规。因此，招投标活动的管理实质上只针对政府或公共采购交易相关的招投标活动。运行和管理实践说明，现行招投标管理事实上是一项公共行政管理制度。


    再其次，招投标管理制度发展成为一项公共行政管理制度符合我国的经济管理体制改革的趋势和要求。我国经济管理体制改革的指导思想，就是要充分发挥市场机制在优化资源配置上的作用。基于这一指导思想，招投标制度的管理范围应该限定在公共部门的招标活动之内。因为招标是市场交易的一种主要方式，招标交易方式在交易过程中由于具有结构性和规范性强、信息公开程度高的特征，有利于充分发挥市场力量和降低交易双方的交易成本，因而受到市场交易双方的广泛采用。


    根据现代经济学的基本原理，公共领域的非市场特征导致其在公共资源交易活动中市场价格机制失灵，即自主和分散的市场选择方式在配置公共资源活动中会失效。这就决定了政府介入公共资源交易过程（在这里指招投标过程）的必然性。所以，招投标活动中交易主体的公共属性是对招投标过程进行监督管理的逻辑起点。

heluhua

从楼主文章分析中又引出一个问题，现在行业己经有一定规模，但好象缺乏基本统计数据，比如全国共有多少招标机构，拥各类资质代理机构多少家，从事各种招标业务的构成是怎样的，也许有的监管部门，资质管理部门，协会掌握部分数据，能否公开一下，或有知道的网友贴一下，这是招标代理机构发展判断的一个基本依据。

heluhua

结论从文中可以看出，作者基本否定了招标法的立法原则和结构框架，目标也正如作者本人所说，将招投标管理制度并入政府采购制度。是建立政府公共采购集中采购交易组织系统。补充出台规范政府公共采购招标代理行业行为的相关制度。文中提出基本经济理论，但缺乏具体分析和具体推导，直接用一些理论观点定义当前的制度，结论十分牵强，结论依据似有不足。
    作者没有将国有企业与政府采购作出区分，同时对于具有公共性质的招标就不能考虑市场经济的解决办法，没有考虑数量庞大的国有企业的招标特点。
    但这篇文章从基本经济理论推导招标制度，发现一些另人深思的问题，不失为一篇值得一读的发人深省的文章。文中提出的许多观点值得深入研究分析。

heluhua

“但是，我国的《招标投标法》在程序、方法和组织管理制度层面上所存在的与此相矛盾之处，进一步导致招投标管理制度的失灵。
   《招标投标法》强调并保护了自主自愿为特征的市场交易原则在公共选择中的地位与作用。即招投标管理制度高估了或者说扩大了市场自发行为的理性内涵，主动放弃了公共资源交易对制度的程序和方法上的强制性特征，放弃了政治集体选择中的制约力量。这突出表现在制度的第12条规定，“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。””
    作者在这里还是强调强化行政监管的作用，要知道，中国国有企业及投资行为是一个相当大的领域，招标只是国有投资部门众多决策中的一个环节，全面监管需要多大的监管力量，这里还有“重公法轻私法”的行政监管模式?参看http://bbs.chinabidding.com/read ... ead=&page=2

wangkoko

[s:90] 这个问题太敏感，涉及到太多人饭碗，不做评价。。。。。

heluhua

在我国有一个很大的国有企业，这是和西方不同的地方，我们理解，当前招标行业的主要业务是在国有企业和国有投资，其中有一部分是政府采购。
“从某种程度上说，招投标活动种种腐败问题与招投标活动的行政监管主体多元化这种行政管理体制上的障碍问题高度相关。”感觉这个推论比较牵强。一元化监管就可以解决腐败问题？

heluhua

作者从基本经济理论出发对现行招标制度做出了颠覆性的分析或者说挑战，但也有几处觉得有待商榷之处，本想一次写出来，但一直没有合适的时间，还是分别写吧。
    作者提出“    其次，我国的招投标市场实践和管理实践客观地证明了招投标管理的公共行政管理性质。一是突出表现在招标代理机构的业务构成上。本文作者针对全国10个省、市、自治区最大招标代理机构（年代理总额分别达30亿元以上）的业务结构进行了专门的调查。调查结果表明，这些最大招标代理机构的业务结构具有高度单一性质，其业务几乎全部由公共部门的招标及采购活动所构成，服务对象几乎100%为政府部门或公共部门，非公共性质的招投标活动基本没有委托现有的招投标机构进行代理；二是表现在非公共性质的招投标活动基本不纳入各行业的招投标监督管理部门的监管范围。尽管《招标投标法》的第1条规定了境内的招投标活动都受其管理，但在目前制度的运行及管理实践中，私营组织或者个人的招投标活动基本未接受或纳入《招标投标法》的规范和管理范围，他们通常只需遵循市场的一般秩序及工商管理法规。因此，招投标活动的管理实质上只针对政府或公共采购交易相关的招投标活动。运行和管理实践说明，现行招投标管理事实上是一项公共行政管理制度。”
    不知作者的数据来源如何得出这个结论，据平时观察，大部招标代理机构政府采购只占业招标业务量的一部分，我们从网上找一个例子来看，中机国际招标公司经营业绩表如下：
中机国际招标公司
经营业绩分类
序号    类  别    金额(万美元)    外资项目数（个）
1    城建类    234,729    120
2    工程类    656,338    69
3    机场类    26,650    8
4    铁道、轨道类    452,503    47
5    卫生、教育类    108,071    156
6    环保类    206,188    101
7    能源、电力类    294,878    96
8    通讯工程类    166,550    70
9    机械设备类    73,428    68
10    建材、轻化工类    56,922    90
11    农业、林业类    159,722    97
12    水利类    112,937    22
13    船舶类    97,242    17
14    社会公共类    54,346    18
合计         2,796,471    979
序号    类  别    金额(万人民币)    内资项目数（个）
1         3,629,810    365

        因为篇幅有限就不再详列每个项目法人名称，有兴趣的网友可去他们网站去看，从这个例子可以看出，“这些最大招标代理机构的业务结构具有高度单一性质，其业务几乎全部由公共部门的招标及采购活动所构成，服务对象几乎100%为政府部门或公共部门”这个结论不能成立，如果作者仍坚持他做出的结论，希望能公开调查数据。

Laochan

广西壮族自治区政府采购中心主任 梁戈敏

gzztitc

根据现代经济理论和机制设计理论的观点，借鉴我国招投标管理制度的结构、机制和管理体制问题的经验教训，为避免政府公共采购制度的改革重蹈招投标管理制度失灵的覆辙，本文对创新我国政府采购制度的机制体制提出以下对策与建议：


    一是将招投标管理制度并入政府采购制度。



    首先，作为市场交易程序管理法规的招投标制度在我国的招投标管理实践中的意义和作用甚微，而且与我国经济管理体制改革的方向和趋势不符。如果招投标制度作为市场交易程序的管理法规，势必对非公共的和自主交易的市场活动形成过度干预，这与我国经济管理体制改革的指导思想和发展趋势不相符合，所以招投标制度与政府采购制度的合并是我国经济管理体制改革的必然要求；其次，作为事实上的公共行政性质管理制度，招投标制度在管理对象、管理内容等方面与政府采购制度存在交叉，与政府采购制度的职能重叠。所以，将招投标管理制度并入政府采购制度符合我国行政管理体制改革的要求。


    二是成立高层次的政府采购监督管理部门。



成立高层次的政府采购监督管理部门或将现有的监督管理部门行政级别提高为政府部门，而不是现有的部门内设机构，有利于把招投标制度分散在各行业主管部门的招投标监督管理权统一整合到政府采购制度中来，有利于将两法的执行主体统一到新设的高层次的政府采购监督管理部门。


    三是建立政府公共采购集中采购交易组织系统。



    基于招标活动的分散组织现状，招标代理的自主分散委托制与招投标管理制度失灵的因果关系，监管时空纬度与监管成本的反向相关关系，还有公共经济决策的集体选择方式的多元化特征，都对交易的集中度提出了相应的要求。所以，建立全国统一的政府采购交易组织系统（政府集中采购机构）可以有效地消除当前政府采购制度的结构性缺陷和不足。


    具体来说，可以起到以下作用：一是可以克服当前政府采购制度中存在的类似招投标管理制度在组织方法上过度分散化的缺陷，如降低制度的规制功能、加大监督纬度、提高监督成本，同时缩小政府采购监管的纬度，确保在当前的既定监管成本和条件下实现有效监督；二是改变上述不利于形成制约制衡关系的交易程序和方法，提高制度对公共招投标活动的规制功能和效果；三是有利于建立高效的、统一的政府采购和交易市场；四是确立集中采购机构代表政府和公共的采购人地位，发挥其在消除外部效应、道德风险、委托代理问题和机会主义上的作用的优势。


    四是补充出台规范政府公共采购招标代理行业行为的相关制度。



    鉴于社会招标代理服务水平，以及政府公共招投标活动种种弊端与社会招标代理行业的畸形发展的关系，为了在配置公共资源交易中充分发挥市场的作用，提高公共资源的配置效率，建议出台规范政府采购招标中介代理行业从业行为规范的相关制度，重新界定政府采购招标中介代理机构的服务空间，限制社会招标代理机构的服务范围，此对策主要作用如下：一是可以鼓励政府采购招标中介代理行业在信息和技术方面的投资，引导它们自觉地摒弃靠人脉关系和寻租拓展市场的手段，取而代之以靠自身的信息和技术优势去拓展市场，引导行业的健康发展；二是可以缩小公共部门的采购和招标当事人利用雇佣关系操纵政府采购招标过程的空间。


    五是完善政府采购制度的运行机制。



    为了确保政府采购制度的运行与实施，应该以激励相容为原则，建立和完善政府采购招标当事人的奖惩措施和办法。如，监督管理部门考核与奖惩办法，公共招标人（或采购人）的奖惩办法，完善代理机构的奖惩办法等。


    综上所述，我国当前招投标管理制度运行过程中存在着诸多根源性问题，极大地影响了制度的运行效率。不过，这也为改革完善政府公共采购管理制度提供了可资借鉴的经验教训。因此，加强监管制度及其运行机制的建设，从制度和机制上防范类似问题的产生，才是促进政府采购制度科学发展的必由之路。



   （作者单位：广西壮族自治区政府采购中心）



   保存时间:2009/4/16
   http://www.cfen.com.cn/web/cjb/2009-04/15/content_509936.htm

gzztitc

现行招投标管理制度存在问题分析（下）

              中国财经报 2009-04-15  梁戈敏


    将招投标管理制度并入政府采购制度符合我国行政管理体制改革的要求。



    成立高层次的政府采购监督管理部门，有利于把招投标制度分散在各行业主管部门的招投标监督管理权统一整合到政府采购制度中来。



    建立全国统一的政府采购交易组织系统（政府集采机构）可以有效地消除当前政府采购制度的结构性缺陷和不足。



   （上接4月8日第3版）


    招标投标管理制度分析对政府采购制度的意义



    首先，政府采购活动的主体具有公共性质，因此政府采购制度与招投标管理制度一样，都是具有公共行政管理性质的制度。两者之间存在的同属关系致使两者在理论逻辑、制度目标和方法上有着许多共性之处。这种共性就意味着招投标制度的研究和分析对政府采购制度具有高度的借鉴意义。


    其次，政府采购制度与招投标管理制度产生的时期基本相同，这使得两个制度形成的历史背景、法制基础环境和形成的过程基本相同。而历史背景的相同让招投标管理制度所具有的因系统外部环境条件所带来的缺陷和不足,也不可避免地在政府采购制度中存在。如，部门立法所带来的部门利益导向和监督管理权力和职能交叉等缺陷。所以，对于政府采购制度来说，制度形成历史背景的相同，让招投标管理制度缺陷的分析更具有直接的借鉴意义。


    再次，招投标管理制度和政府采购制度先后产生于2000年和2003年，从制度变迁理论的观点来看，在招投标制度之后产生的政府采购制度，其形成和变迁的路径不可避免地借鉴和依赖招投标管理制度。而这种制度路径上的借鉴与依赖使政府采购制度无论在程序、方法上，还是在制度运行的组织管理上都直接复制了招投标管理制度的许多缺陷和不足。如，《政府采购法》第4条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》；第19条规定，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定代理机构。所以，政府采购制度形成过程的路径依赖使招投标管理制度的缺陷分析对于完善和改进政府采购制度来说具有现实的借鉴意义。


    综上所述，制度性质的相同，制度外部政治经济和社会环境背景的相同，以及制度变迁的路径依赖，使政府采购制度与招投标制度具有同属关系，这种同属关系使招投标制度的许多研究结论对于政府采购制度来说，具有直接的指导和借鉴意义。而政府采购制度与招投标制度性质相同，管理对象、管理内容交叉，监督管理的主体却不相同，这些问题的存在虽然会在管理上形成冲突，但也使招投标管理制度的研究对政府采购制度的完善和发展具有特殊的意义。


创新制度的对策建议