《政府采购协议》透明度原则及其意义

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世界贸易组织强调透明化，并为此在许多协议中制定了透明度原则。WTO1996年1月1日重新生效的《政府采购协议》特别将透明度原则作为一个专门条款确定下来，体现在该协议的第十七、十八和十九条中。
　　
　　一、政府采购透明度的含义
　　WTO《政府采购协议》所指的透明度包括四个方面的内容，即：政府采购规则和程序的公开，政府采购政策、法规和措施的公开，政府采购信息传递的渠道的一致性，有效的监督机制和审查机制。
　　（一）政府采购规则和程序的公开
　　协议第十一七条规定：每一缔约方应鼓励本国采购实体在受理来自非本国协议签约方国家的投标时，在进行非竞争性招标程序以及进行诉讼程序时，公布其条件，以确保授予合同的透明度，要用WTO的一种官方语言公布采购通告和意向采购摘要通告，并受理来自协议签约方的供应商的招标，缔约方应确保在一般采购过程中不改变采购规则，如有必须改变的情况，应采取令人满意的补救措施。
　　此外该条还规定，只有执行了透明度原则的一方才能获得政府采购委员会观察员的资格。
　　（二）政府采购政策、法规和措施的公开
　　协议第十八条规定，各采购实体有公开采购信息的义务，除非这些资料的公布将有碍于法律的实施、或违背公共利益、或将损害特定（公营或私营）企业的合法商业利益、或可能有损于供应商之间的公平竞争，否则，将作为违反协议看待。公开的信息主要包括采购程序方面的信息和采购结果的信息。
　　（1）除了协议规定必须公开的采购信息外，在供应商要求的情况下还要提供：关于其采购做法和程序的解释；关于该供应商资格申请被拒绝、资格被终止或未入选合格供应商名单的原因及相关资料，关于该供应商落标原因的相关资料和中标人的特点、相对优势及名称，向参加投标的供应商通知合同授予的决定，一经请求还要以书面形式提供。
　　（2）采购实体在授予合同后的72天内公布采购结果公告，内容应包括：
　　a所授予合同的产品或服务数量和质量；
　　b授予合同的采购实体名称和地址；
　　c合同授予日期;
　　d中标人名称和地址；
　　e所授予合同的价值或授予合同时考虑的最高与最低报价；
　　f所采用的采购方式。
　　（三）明确信息传递渠道，保障透明度
　　协议对信息发送的渠道也做了具体要求。在第十九条中规定：有关政府采购的任何法律、规章、司法判决、行政裁决、以及任何程序，包括标准合同条款，都应在规定的刊物上发表。刊物可以由签约方指定，但全部都列在协议附录4中，缔约方的采购单位还应做好准备，随时解答其他缔约方提出的关于政府采购程序的问题。
　　（四）公开采购结果以便监督和审查
　　除了在政府采购过程中要有一系列公开透明的措施保障外，协议还要求：
　　1．统计并报送资料。各缔约方应统计本国政府采购的资料，并向政府采购委员会提供属协议管辖的政府采购的年度统计资料，包括按实体分类的，在规定采购金额以上采购统计资料；按采购项目分类的，即按产品或服务种类分类的采购合同数量及总值的统计资料，符合协议管辖范围内的但未按要求的方式进行的政府采购的合同和数量和总值统计资料，采购实体所购产品或服务的原产国的统计资料。每一缔约方政府应确保有关政府采购的所有文件至少保留3年。
　　2．公开采购结果。为保证各当事方对采购的知情权和取得资料的权利，协议规定：授予合同后的72天内，各采购实体应在协议附录2所列的刊物上公布采购结果通告。内容包括：所授予合同项下的产品或服务的性质和数量，授予合同的采购实体名称和地址，合同授予日期，中标人名称和地址，所授予合同的价值或授予合同时考虑的最高与最低报价，所采用的采购程序类型及采用这种采购程序的理由。
　　某一供应商对授予合同的结果不满意，要求采购实体对其采购做法和程序作出解释，或者，要求说明其资格申请被拒绝，其现有资格被终止，未人选合格供应商名单等原因的相关资料，自己未中标的原因和相关资料，中标人的特点，相对优势及名称，以及要求提供该项采购的其他进一步资料时，采购机构有责任立即提供。除非，这些资料的公布将有碍于法律的实施、或违背公共利益、或将损害特定企业的合法商业利益、或有损于供应商之间的公平竞争。
　　（五）诉讼程序公开
　　协议要求采购实体在供应商提出申诉时，应对所有申诉给予公平、及时的考虑，并组织起一套非歧视、及时、透明、有效的诉讼程序，以使供应商能及时申辩，诉讼应由法院或与被诉政府采购机构无任何利益关系的、独立公正的审议机构进行审理。如果诉讼审理机构不是法院，则审查程序必须符合下列要求：
　　（1）做法决定前听取参加各方的陈述；
　　（2）参加各方应参与所有过程；
　　（3）审议过程公开进行；
　　（4）应以书面形式给出评价或决定，并对其依据进行说明；
　　（5）证人可以出庭；
　　（6）向WTO政府采购委员会审议机构透露相关文件。
　　
　　二、政府采购透明化的进程
　　二十世纪九十年代以来，政府采购透明化问题得到各方面广泛重视，透明化的进程加快，它的实施推动了世界经济一体化的发展。
　　（一）政府采购透明化的国际进程
　　关贸总协定（CATT）以来的多边贸易谈判不仅使关税水平得到了空前的下降，而且非关税壁垒也得到了有效的抑制，WTO协议的范围由GATT的货物贸易扩展到了服务贸易和与贸易有关的知识产权领域，同时WTO还建立了具有强制管辖权的专家组审判贸易争端的准司法机制以及监督成员国国内贸易政策运行的审议机制。《政府采购协议》虽至今还不是强制性协议，但是，世贸组织对政府采购市场的开放的推进却十分重视。在1996年12月召开的WTO部长级会议上，决定成立“政府采购透明化工作组”，每年召集会议，讨论和研究世界和各国政府采购透明化的有效手段，审议各成员方提交的透明化报告，会后向WTO做书面汇报。
　　世界经济与合作组织（OECD，简称世界经合组织）是从反腐败、反贿赂的角度实施透明化方案的。在1994年5月世界经合组织召开的部长理事会上，一致号召其25个成员国在国际商务交易中对贿赂采取有效措施，提出要将向外国公务员行贿的行为作为犯罪看待，并组成“反腐败专家组（Anti-corrupionWorkingGroup）对此进行论证和推动。1997年底，经合组织在巴黎的部长级会议上，达成一个关于防止公务员在国际商业交易中接受贿赂的公约（简称反腐败公约，Anti-corrupionCon－vention），有34个国家和地区在这个公约上签字。这个公约所针对的问题即在国际贸易中的政府采购合同，它实际是政府采购透明化的宣言，是世界经济合作组织成员推进政府采购透明化的结果，也是OECD90年代之中所完成的一项最突出的成就。
　　亚大经济合作组织（APEC）虽然未将政府采购市场的开放问题作为约束性协议，但在政府采购的透明化方面走了一大步，专门成立了“政府采购专家组”，研究透明化的手段和办法。
　　（二）WTO推动政府采购透明化的目的
　　1．透明度是WTO《政府采购协议》多边的契机和基础。首先，在WTO下，根据1996年WTO新加坡部长会议宣言的要求设立了“政府采购透明度问题工作组”（WGTGP），其主要任务就是就进一步强化政府采购透明度规则、提高政府采购透明度的方法与途径等问题进行深人的研究与谈判，以便为将来可能建立的WTO政府采购透明度协议提供内容上的支持。
　　该工作组是一个多边的工作组，参加成员并不限于《政府采购协议》的缔约方，还包括WTO的其他成员的专家。这就意味着，虽然目前政府采购仍属于诸边协议，即自愿参加的协议领域，但《政府采购协议》中所包含的部分内容――透明度内容要提前开始自己的多边化进程了，该工作组的工作进程及其最终成果必将对协议的多边化产生深远影响。
　　值得注意的是，《协议》的另一项新措施――察员制度也把透明化问题作为连带责任确定下来，对于那些有意加人政府采购协议，但暂时还未具备加人条件的国家或地区，可以以观察员身份参加政府采购委员会的例会。与正式签约方不同的是，观察员只能参加相关议题的讨论，却无权对决议进行表决或对其施加其他的任何影响。作为回报，协议要求签约方要鼓励其采购实体向执行了透明度协议的非签约方供应商公布其政府采购信息。尽管观察方没有从中得到什么实惠，但协议仍要求观察方的政府采购体制必须达到一定的透明度，并有义务向政府采购委员会定期提交与政府采购有关的法规、政策等方面的信息。这表明，《政府采购协议》对成员方透明度的要求已突破了协议所规定的管辖范围。
　　2．透明度原则是协议得以执行的根据保证。透明度原则是非歧视原则的前提。非歧视原则在国际贸易协议中居于核心地位，它所包含的两项内容：最惠国义务和最惠国待遇是自由贸易的灵魂所在。只有在非歧视原则的护卫下，参与国际贸易的各国才能在国际市场上公平竞争，机会均等，既然市场规则决定了竞争的范围、程序、性质以及最终的结局，那么，市场规则的透明度也就成为了决定公平竞争与否的首要前提了，这在国际市场上更是如此，只有参与国际贸易的各国按照透明度原则的要求，迅速、真实地公布本国与贸易有关的一切法律、规章、政策、程序和操作，国际贸易体制才有可能对其加以监督和约束，而他国竞争者才有可能做出是否参与竞争以及如何参与竞争的正确决策。也就是说，透明度原则是一切开
　　放贸易体制运转的前提和基础。
　　3．透明度原则是WTO政策审议机制的基础。“政府采购”是以政府部门为主体进行的购买活动，而政府又是市场规则的直接制定者，是政府采购有关法规、政策、规范的制定者，因此，对政府及其有关部门的监督就尤为重要。信息的披露，程序的公开也就成为监督和审查的前提。而要使普通公众有力地监督政府与供应商之间的交易活动，首要的一点就是要保证采购法现、制度、程序、操作的公开透明。
　　综上所述，透明度原则作为政府采购的基本原则，一方面是WTO的宗旨的具体体现，另一方面，透明度原则的内容和实施已经超出了协议本身的范围。《政府采购协议》的非缔约方将从不同角度受到该原则的制约，可以预见，随着《政府采购协议》透明度原则的深入人心和广泛执行，它必将带动《协议》逐步从“诸边”走向多边，并最终成为世界贸易组织的多边协议，作为一项十分特殊的协议，它在运行过程中取得的经验及最终结果，都将成为构建未来政府采购多边协议的基础和借鉴。