番禺区财政局扮演了什么角色?

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   番禺区财政局扮演了什么角色?



   【原作者注:这是笔者的长篇文章：《剖析格力空调失标案的几个关键问题》下  中的一部份；现在，根据案情的新进展，单独发表。请大家进一步了解情况。对于本文的缺点错误，也请批评指正。Gzztitc】


8-3 尝试分析 强势的采购人问题  -



     兼分析番禺区财政局有关采购招标中的作用



在人们的实践中，常会遇到两种极端的情况：


第一种是背离《招标投标法》和《政府采购法》的宗旨与规定，生硬的剥夺采购人、招标人应有的“权利”。比如，有的地方从预防腐败的角度出发，规定不得自行选择招标代理机构，而必须在统一的招标中心办理；或“随机抽取”选择招标代理；


再比如，有的地方明确规定：采购人、招标人的代表不得参加评标委员会，甚至不能旁听评标专家如何评标……


应对这里涉及到的问题，笔者曾经归纳成一句话，叫做“权利应保证；权力应制约”。


采购人、招标人的“单位法人”的权利，是上述法律规定的、赋予的。比如，陈川生专家写过《招标投标法律法规解读评析——评标专家指南》一书，根据招标投标法，他把招标人的权利归纳成“三项自主权”和“六项程序权”。



“权力”，一般指的是“公权力”，是指国家机关行使的政府部门，在执行时表现出来的行政职责和支配的力量；


“权利”往往只有“有”或者“无”的区分，没有大小的区别。比如，公民都有选举权，而且，一个人一票。被剥夺公民权的犯罪分子，就没有这种选举权。有的时候，“放弃”也是行使自己的权利，比如，不去参加投票；比如，投了“弃权票”等等，都是行使了自己的权利。


“权力”则有“大小之分”。比如：科长的权力就比一般的公务员大；处长的权力又比科长大；厅局长的权力则更大……


按说，采购人、招标人应该只有“权利”要求，而没有“权力”的可能：一则，他不是政府部门，没有行政“公权力”；二则，对于政府部门的采购人来说，不可能自己采购，自己招标，同时又自己监管……。


另一种是，所谓“强势的采购人、招标人”。实践中，却有大量的采购招标人具有“权力”——这让那些在监管部门工作的人们困惑不已。


这是由于，我国的经济体制还在不断的变革中，和采购招标的过程中，采购人或者招标人（特别是其单位的负责人、领导人）实际上掌握了对“财政资金”或者其他“国有资金”的使用支配的“权力”，包括随之而来的对人员和土地、物资、管理等等的“权力”。



这样，如何做到“权利应保证；权力应制约”，就是一个比较复杂的问题了。


本案例中，可以明显的看出采购人的强势，比如：


第一次 ，评标委员会作出结论，广州市政府采购中心告知格力空调“预中标”，要求提交原件，以便“核对”；但是，采购人拒绝承认，以“不符合★号要求”，不接受该评标结论。



第二次，体现在广州市政府采购中心不得不按照其要求，进行“复审”。记者的报道曾经说，【当天的复审从下午两点半评到五点半，采购人一直纠缠不休、特别强横，不断发表倾向性言论。】同一批专家，在半个月后，对同样的问题，居然做出了截然相反的结论。



据此，广州市政府采购中心发出了中标通知书。



第三次，当格力空调投诉后，广州市财政局撤消了番禺区财政局上述“复审”的意见，要求重申。可是，采购人以工程要在7月1日前完工，不能等待为理由，使得番禺区财政局不得不立刻组织第三次专家评审。最后，被广州市财政局认可。



在2008年底，记着的采访报道中，也曾写道，广州市政府采购中心的工作人员表示，【称“看不懂”，但感到“无可奈何”。】



笔者曾经十分的困惑：不管怎么说，广州市政府采购中心也是“正处级”单位，隶属于广州市政府办公厅；而番禺区医院，也许是一个“正科级”，顶多是一个“副处级”单位，怎么可能那么横，连评标专家，连采购中心的工作人员也感到无可奈何？

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招投标领域腐败行为的治理对策



　　招投标领域腐败行为的产生，主要的原因是制度结构的内在缺陷，缺乏权力的制衡机制，对权力的监督难以到位。法国思想家孟德斯鸠认为，滥用权力是一种普遍存在的现象，“一切拥有权力的人使用权力一直遇到界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出，要以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。治理招投标领域的腐败行为必须在以下几方面有所突破。
   
　　首先在管理体制上建立权力的制衡机制。通过大胆地改革创新，破除一些行业主管部门既是政策制定者，又是资金安排者，也是代理机构遴选者，还是项目的招标人，同时又是仲裁者的带有浓厚部门经济色彩的“五位一体”模式，将招投标行政监督管理职责赋予一个没有部门和行业利益，具有相对独立性、权威性的专门监督机构，建立创新型的招投标市场综合监管体系，从源头上构筑预防腐败的有效机制。
   
　　其次，解决招投标交易活动中的信息不对称问题，较为有效的办法是通过完善的制度体系来进行规范。在目前的招投标领域，一方面需要通过建立完善的招投标信息公开披露制度，严格信息公开程序、内容、范围及时限，确保招投标各环节信息公开透明；另一方面，要通过建立统一的招投标管理制度，制定统一的运作规则，对招标信息发布、投标人资格审查、评标专家抽取、开标、评标、定标等制定一整套管理办法和实施细则，为预防腐败筑起一道“防火墙”，以保证招投标活动在平等竞争的环境中进行，从而消除容易滋生腐败的关节点，使违规干预插手招投标活动的领导干部或招标人“欲腐而不能”。
   
　　 第三，通过强有力的法律监管，来提高招投标腐败的成本和风险。由于招投标活动当事人具有理性“经济人”特征，是追求利润极大化的主体，因此，当他判断其预期“腐败成本”大于其“腐败利润”时，或当他感到腐败将面临极高的风险时，他可能将会放弃腐败。目前，我国对招投标活动进行法律规制主要是依靠《招标投标法》，尽管颁布实施近十年来取得了一定成效，但由于它主要还是一部程序法，在对腐败行为及违法活动的惩处上还显的比较乏力，已经形成了违法成本低、守法成本高的不合理现象。因此，我们既需要定期对《招标投标法》进行不断地修改和补充，同时，各地方政府也应根据实际情况，颁布实施地方性的法规制度，通过制定一系列严苛的法律条文和不断加强监督执法，加大对招投标腐败行为的惩治和查处力度，强化法律的威慑作用，使“想腐者不敢腐”。
   
　　第四，加强社会监督。招投标领域的反腐败不能只靠法律规制和行政体系的自我监督，还必须依靠来自人民群众的社会监督。因此，在不断加强政府对招投标活动监管的同时，可通过建立招标投标特邀监督员制度、招标投标社会公众旁听制度、招标投标工作定期通报制度等方式，接受社会监督；通过设立投诉举报箱、开辟网上投诉举报专栏、公布投诉举报电话等方式，畅通投诉举报信息渠道，接受广大群众的投诉举报；通过社会问卷调查、召开座谈会、听证会、质询会等形式，建立第三方评价机制，广泛听取社会各界对招投标工作的意见建议，对查处的招投标典型腐败案件定期予以曝光，营造良好的社会监督氛围，使腐败行为无处藏身。（作者：丁贵桥　省招标管理办公室主任、招投标监督管理局局长）

    来源：荆楚网—湖北日报


保存时间:2010/1/5
原标题:中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=123598

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转发一篇 中国招标投标协会刚刚转发的文章，看看是否分析了类似的问题：

招投标领域腐败行为分析与治理



中国招标投标协会 2010-01-05　  

　　在招投标市场中，一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，也是代理机构的遴选者，还是许多项目的招标人，同时又是部分投标人的领导者，招标工作的仲裁者，集决策、执行与监督权力于一体，极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为，从根本上遏制这一现象是一个十分重要的课题。

   
　　我国推行招投标制度，特别是《招标投标法》颁布实施以后，对规范招投标活动，保证工程质量，提高经济效益，预防和治理腐败起了很大的促进作用。但是，招投标领域中的腐败问题仍较突出，引起中共中央、国务院高度重视。如何从根本上遏制招投标领域腐败现象，是一个十分重要的课题。


　　招投标领域腐败行为分析



　　对建设项目进行招标投标，本意在于通过公开公平的市场竞争来提高投资效益，理应是一种从源头上预防和治理腐败的有效手段，但为什么恰恰在这个领域的腐败问题层出不穷，领导干部前“腐”后继？从深层次来看涉及的因素是多方面的。
   
　　权力制衡机制缺失。目前，在招投标市场中，一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，也是代理机构的遴选者，还是许多项目的招标人，同时又是部分投标人的领导者，招标工作的仲裁者，集决策、执行与监督权力于一体，极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为。这就导致一些领导干部能很容易地利用手中的权力插手干预招标投标活动，通过权力寻租为自己牟取私利。招投标领域的这种腐败实际上是一种体制性缺陷引发的腐败。
   
　　市场信息不对称。招投标制度是市场经济的产物，招标人在市场中通过一定的程序和办法对投标人进行优选，由此产生市场交易活动。按照现行的法律法规要求，公开招标项目的招标人应将招标项目的详细信息向社会公众和投标人完全公开，在正常情况下或者说在理论上，这些信息变量在招投标市场的参与者之间的分布是均等的，市场参与者面对的机会也应是均等的。然而，现实中的招投标活动中，这种信息对称是相对的，信息不对称才是绝对的。由于当前招投标管理体制的不尽合理、立法执法的相对滞后，本应在信息对称环境下进行的招投标活动，往往由于一部分市场主体，特别是与行业主管部门有着密切联系的项目建设单位（有时甚至就是行业主管部门），一方面作为实际投资人，掌握着建设项目的具体情况,能很容易地利用社会公众对信息了解的不足操纵招投标活动，将必须进行招标的项目化整为零或规避招标，或将本应公开招标的项目变成邀请招标；另一方面，很容易成为工程承包商的委托人，通过和投标人、代理机构以及评标专家的串谋，人为扭变或隐瞒一些重要信息，在“合法”外衣下从事暗箱操作，如“明招标，暗定标”或“内定标、外陪标”，或搞地方封锁和行业垄断，使表面看似公开公平的招标活动流于形式变成虚假招标。
   
　　“经济人”的理性行为。在招投标活动中，招标人、投标人、中介代理机构以及评标专家分别构成不同的市场主体，通过参与市场活动追求各自的经济利益，寻求他们主观效用的最大化。从市场资源自我组合、竞争优化的角度来看，这无疑会促进整个社会效益的提高和财富的最大化。然而，经济学中的理性“经济人”假设认为，社会生活中的每个成员都是“经济人”，而且是有理性的，总是有意识地追求自身利益最大化。理性经济人在追求个人利益最大化的同时，在一定条件下可能会违反社会准则，对公有财产和其他个人财产出现侵占，即产生腐败问题。在招投标活动中，市场参与主体实际上都是由各自内部的”经济人“在作出一系列的决策，他们与普通人一样具有自私的动机，由他们组成的市场参与各方及其个人，在当前管理体制不完善的情况下，就会常常不顾国家、社会和企业的整体利益去追求其小集团或个人的私利。公共选择学派的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者布坎南认为，没有理由相信，同一个人，在私人领域或经济活动中，追求个人利益及其最大化，而到了公共领域，或政治活动中则追求公共利益及社会利益的最大化。权力制衡论者也认为，由于“经济人”的本性，会本能地为自己的利益考虑，自然地追求经济利益。由此，尽管很多工程建设招投标项目往往涉及到社会公共利益和公共安全，但由于其决策者的“经济人”特性，在开展招标投标活动的过程中，追求自身利益最大化的动机会驱使他们采取利己的行为，导致腐败现象的产生。

plumliu

笔者曾经十分的困惑：不管怎么说，广州市政府采购中心也是“正处级”单位，隶属于广州市政府办公厅；而番禺区医院，也许是一个“正科级”，顶多是一个“副处级”单位，怎么可能那么横，连评标专家，连采购中心的工作人员也感到无可奈何？

番禺区财政局实际上也是采购人之一，并且还是作出决策的采购人，而番禺医院的法定代表人（院长），在这里只不过是一个接收集体领导指挥，在其下执行具体任务的办公室常务副主任而已。

当领导没有干涉而是直接支持、促进和指挥的时候，似乎我们的众多法律法规条款也都不起作用了。

　　在这里，从高老师的层层剖析中，我们似乎看到了法律法规的失效，及失效背后的问题。

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笔者似乎也明白了为什么在众多“招标公告”中的采购人是“医院的筹建处”，而不是医院本身。显然，如果，医院作为独立的法人单位委托招标，则万一出问题怎么办？有关“领导冒号”，难道不是非得通过区卫生局，再去指导工作？


由于，本案涉及到的番禺医院的空调招标属于政府采购，其资金来源于财政性资金；而领导小组的成员都是主管部门的各个领导，主要常务工作又是区卫生局来做的。人们是否可以认为，实质上的能够决定该医院招标项目的采购人，则还是该领导小组，即区政府。



而领导小组直接指挥“筹建处”的工作，顺理成章。


记着，目前各地区各部门纷纷强调“领导干部不得干涉招标投标”，那是非常正确的；这里，绝对没有此类问题。


不过，当领导没有干涉而是直接支持、促进和指挥的时候，似乎我们的众多法律法规条款也都不起作用了。


说起来也许可笑：笔者分析至此，竟然对广州市政府采购中心和番禺医院的个别领导产生了一点“恻隐之心”，甚至希望格力空调的“秋菊”们和能言善辩的律师，在面对他们的时候，也稍加一点点理解……


而由于该领导小组的成员，包括区财政局；当广州格力空调公司向番禺区财政局申请行政复议的时候，是否会想到：该政府部门实际上也是采购人之一？让他们自己审理自己，岂不是一个笑话？他们能够作出否定自己的结论吗？


格力的“秋菊们”，你们是不是太糊涂了？！



类似的工程指挥部和领导小组，可能还有不少。如何评价其作用呢？那是留给大家和发改委和财政部高层领导思考的问题了。



至于对采购人和招标人的制约问题，政府采购信息报的记者王巍，最近写了三篇文章，比较详细的分析了有关问题；笔者就不再重复了。



笔者的长篇文章是连载的，当应该发表这一段的时候，正好广州市天河区法院作出了判决：格力状告广州市财政局是告错了对象，驳回格力空调的诉讼。



不管该法院是如何分析看待此案的，有一点需引起注意：这个判决，客观上把矛头明确的指向了番禺区财政局。只要格力秋菊再坚持一下，问题与真相必将毫无悬念的浮出水面，我们政府采购制度设计中的一些重大问题或说缺陷，也必将引起人们的重视和解决！

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在一个偶然的机会，笔者无疑搜索到一个消息，使得笔者感到豁然大悟：



原来，早在2005年初，为了支持、促进和加强该番禺医院这个重点项目，使其早日完工，番禺区决定成立一个“番禺区中心医院筹建工作领导小组”：


其组长由当时的副区长（后来的区人大副主任）兼任；


成员包括：区规划分局、区人事局、区基建办、区纪委、区发改局、区财政局、区建设局、区国土房管局、区政府办等部门的领导、以及区医院的麦子杰院长和苏波副院长。


副组长：区政府办、区卫生局 的领导担任；



领导小组办公室设在区卫生局内，办公室主任由卫生局领导同志兼任，常务副主任由麦子杰同志兼任，副主任由苏波同志兼任。






所以，该番禺医院的法定代表人（院长），在这里只不过是一个接收集体领导指挥，在其下执行具体任务的办公室常务副主任而已。