建设工程“挂靠”现象的成因、危害及对策

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  在查处建设工程案件过程中，我们发现一些建设工程在设计、预算、招标代理、施工等多个环节中，存在企业“挂靠”现象。一些资质较低的施工单位或个人，为了承揽工程，以缴纳管理费的方式，“挂靠”到有合法资质的企业，参与工程投标，甚至围标、串标，由此产生一系列的工程腐败问题。“挂靠”已经成为工程建设领域的一个毒瘤，危害极大，必须引起重视，并采取有效措施加以防范。

　　一、“挂靠”的主要形式

　　挂靠为法律所禁止。《中华人民共和国建筑法》明确规定，“禁止以任何形式用其他建筑施工企业名义承揽工程，禁止建筑施工企业以任何形式让其他单位或者个人使用本企业资质证书、营业执照，以本企业名义承揽工程”。长期以来，由于我国建筑市场“僧多粥少”，承包人竞争相当激烈。受利益驱动，建设工程招投标“挂靠”行为应运而生。主要有以下二种类型。

　　（一）挂靠人为法人。挂靠人自身有资质，但达不到建设项目所需要的资质要求，于是挂靠符合资质等级的企业参与工程投标，并以被挂靠企业的名义与建设单位签订设计、监理、施工等合同，参与工程建设。

　　（二）挂靠人为自然人。这种“挂靠”分三种形式：第一种是挂靠人是工程设计、预算、代理、监理等技术人员，但是没有自己相应符合资质要求的企业，于是挂靠一符合建设工程项目要求的企业，由该企业与建设单位签订合同。这类挂靠多数是设计、预算、招标代理、监理等建设工程二类费用项目。第二种是挂靠人是工程老板，有资金，但是没有自己相应符合资质要求的企业，于是挂靠一符合建设工程项目要求的企业，由被挂靠企业与建设单位签订合同。这类挂靠多数是建设工程施工项目。项目负责人由挂靠人任；也有的项目负责人由被挂靠企业派出，施工时该项目负责人根本不出场，这种挂名的方法更具隐蔽性，追究违法责任更困难。第三种是挂靠人没有自己相应符合资质要求的企业，同时挂靠多家符合建设工程项目要求的企业，对建设工程项目进行投标，甚至串标、围标，操纵招投标。

　　这些挂靠的类别、种类各不相同，但是当中有一点是共通的，就是挂靠人与招标的甲方通常都是事先串通好了，通过招投标的程序方式，顺利获得工程中标。

　　二、“挂靠”现象产生的原因

　　“挂靠”行为屡禁不止,有其深层次、多方面的原因。

　　（一）商业利益驱动。一是劳动力成本低。挂靠人利用法人资质参与市场活动，规避法律规定的强制性规定，无需按资质企业配备大量的工程技术人员，人工支出大幅减少。二是经营成本低。挂靠人往往不法经营，在施工建设过程中偷工减料，在经营中钻法律空子，大量偷税、漏税，大大降低了企业经营成本。三是经营风险低。一旦发生重大工程问题，挂靠人往往逃之夭夭，风险转由被挂靠企业承担，自身经营风险极低。四是违法成本低。政府对“挂靠”的处罚难度大、力度小，即使处罚，处罚的金额也远远低于违法获得的利益。因此，挂靠人往往能够以最小的投入，得到最大的回报，客观上助长了“挂靠”行为的发生。

　　（二）市场竞争不充分。选择项目中标单位、工程施工管理和工程结算等环节的最终决定权在一定程度上被甲方少数人垄断，当前权力寻租、行政干预、人为操作比较普遍。权钱交易导致不公平的市场竞争，使挂靠人往往能够击败资金、技术实力雄厚的有资质企业。这种不公平的市场竞争，最终将导致挂靠人通过不法手段获得中标，而守法经营的企业没法中标。同时，由于市场竞争环境恶劣，有资质企业为生存被迫出借资质，形成市场竞争恶性循环。

　　（三）市场信息不对称。一方面，建设工程招投标市场信息不够公开、透明，市场参与者从公开渠道获得的信息有限，获取全面、真实、可靠信息的成本非常高。挂靠人往往能够通过非正常途径获得信息。另一方面，由于诚信体系不完善，导致建设方与承建方之间在合作上缺乏信任，这种市场信息不对称，造成双方的隔阂，让“挂靠”行为有机可乘。

　　（四）社会诚信的缺失。我国的相关法律体系不完善，社会失信惩罚机制不健全，失信成本过低。同时，我国信用文化环境并未真正形成，整个社会没有真正树立起以讲信用为荣，不讲信用为耻的信用道德评价标准和约束机制。因此，挂靠人往往通过挂靠、行贿等方式，不择手段达到目的。被挂靠企业往往缺乏长期战略目标，忽视诚信建设，轻易出卖诚信，追求短期利益。

　　三、“挂靠”存在的危害

　　“挂靠”问题影响不仅涉及经济，更涉及社会等各个方面。

　　（一）工程质量和安全难以保证。挂靠人在技术、设备、施工经验、经济实力和组织能力难以满足工程的要求，施工条件简陋，管理水平落后，大量违规施工，带来诸多安全隐患。建设过程中没有按要求施工，工程质量必定难以保障，往往导致“豆腐渣”工程和“半拉子”工程的出现。

　　（二）扰乱正常的社会经济秩序。挂靠人依靠与工程甲方或者招标代理的关系，使招标文件设计有利于挂靠人所挂靠的企业，许多技术、资金实力雄厚的企业无法通过合法竞争中标，导致招投标不公平竞争，从而打击了守法企业的投标积极性，严重扰乱了正常的社会经济秩序。

　　（三）项目监管难度加大。由于挂靠人用的是被挂靠人的名义签订合同，挂靠人处于幕后，各种违法行为更加隐蔽，监管的难度增大。同时，在建设管理的全过程中所产生经济往来的民事行为都是以被挂靠人的名义实施的，各方面的监管往往难以到位。

　　（四）容易滋生腐败。挂靠人为争取建设单位和被挂靠单位的信任，不惜以金钱开路，拉关系走后门，败坏社会风气，成为滋生腐败的源头。

　　四、杜绝“挂靠”行为的对策

　　“挂靠”行为屡禁不止，很大程度上是由于法制建设不够完善，尚有许多法律空子可钻。因此，必须加大法律、法规和制度建设，加强监察执法，才能保证建设工程领域在健康、有序的市场环境中发展，从源头上杜绝腐败行为的发生。

　　（一）完善相关制度。一是身份对应制。在制定招标文件时就明确要求法人授权代理人为投标单位正式聘用一年以上人员，并提供投标单位为该代理人向当地税务部门缴纳上年度社会保障金复印件，以便审查。同时，对挂靠行为明确界定。在招标公告中明确界定关于项目经理不到位、挂靠施工的定义规定，对两名(或三名)以上主要管理人员不到位，亦视为挂靠施工，对挂靠施工明确处罚规定。二是投标保证金制。在投标时要求各投标单位的投标保证金必须使用银行汇票或转帐支票，并且是从本单位汇出，对采用现金、银行保函等其他结算方式的，一律拒收投标书。三是证件保管制。在开标时要求投标单位的项目经理必须到场参加开标会议，以便在评标时随时接受评标委员会的质询。一旦中标，项目经理证交由招标管理部门保存，直至工程竣工验收合格后返还。

　　（二）加强信息公开。将招标公告、资格预审文件、招标文件、评标结果、中标人等事项在信息网上公示，实现社会监督与行政监督有机结合。把信息公开与诚信体系建设相结合。建立和完善企业信用资料库，将投标行为、履约表现、工程质量、安全生产、商业贿赂纳入建设项目的诚信记录内容，以等级评价的方式来予以公开，构建以信用评价为核心的招标投标诚信体系，发挥信用信息在资格审查等活动中的基础性作用。对于有不良诚信的企业要用准入制加以限制，对于长期诚信不良的企业实行“黑名单”制，取消其市场准入。

　　（三）加强审查监督。一要加强资格审查。进入招投标阶段，招投标管理部门要加强投标企业的资格审查工作，对投标企业的项目经理的真实身份和执业资格要认真审查。二要加强过程监督。在开标时要求投标单位的项目经理必须到场参加开标会议，以便在评标时随时接受评标委员会的质询。三是加强现场管理。在施工过程中，有关行政监督部门要定期或不定期组织人员对建设工程进行检查，发现问题要及时予以纠正，并记录备案。

　　（四）加大打击力度。要加强综合治理的力度，部门联动齐抓共管。行业主管部门要建立严格的市场准入机制和惩戒制度，一旦发现资质“挂靠”，给予降级直至吊销挂靠双方当事人的资质等级和项目负责人的执业资格，将被挂靠企业记入不良行为黑名单中予以公示，视其情节，取消一至三年的市场准入，并没收其非法所得；对“挂靠”的自然人要进行经济处罚，使其得不偿失。司法机关要加大对资质挂靠的打击力度，对因“挂靠”导致的司法纠纷，严惩不贷，绝不手软。　（珠海市金湾区纪委、监察局　陈智强）


    来源： 中国共产党新闻网

whj20091009

现实中现实,规范的道路依然值得期待啊

babx

成因和危害分析的相当到位，表述的也非常清楚。这些对策也会在一定程度上起到作用。
从了解的情况看，很多地方招投标活动中对治理挂靠等违规行为进行了有益的尝试，但可以说收效甚微。主要原因感觉对策中“必须加大法律、法规和制度建设”和“加大打击力度”不是招标投标主体及从业人员靠自律等自我约束机制能够做到的，因此治理“挂靠”甚至围、串标等违规违法问题也很难一蹴而就，短期内彻底解决。
但我相信明天一定会更好。

hbzt

招标代理挂证也很多的（出借资质等）

heluhua

还是应当思考深层次的原因。