浅议如何加强建设工程标后监管

flowerbao

近年来，随着《中华人民共和国招标投标法》等法律、法规的深入贯彻落实，建设工程招标投标市场得到了大力整治，建设市场秩序明显好转，各方责任主体的行为逐步规范。但建设工程标后监管重视程度不够，政府部门的行政监督存在一定的盲区，以致招标投标成果未得到充分应用，围标、挂靠等违法、违规行为未得到根本遏制，质量管理、安全管理、合同管理、造价控制存在漏洞。上述种种问题的存在和蔓延，不仅影响建设工程招标投标的严肃性，扰乱建设市场正常秩序，还影响工程的质量管理和安全生产，助长腐败行为和其它各种不正之风。因此，加强标后监管，着力解决招标投标与施工过程“两层皮”现象，着力解决招标投标工作和施工期间存在的违法、违规行为，实现建设市场秩序的根本好转，是一项刻不容缓的任务。

一、标后管理中存在的主要问题

在招标投标管理工作中，建设行政主管部门做了大量工作，取得了良好的成效，规范了各方责任主体的行为，但因未能有效实施标后监管，招标投标成果贯彻实施不够，导致了管理脱节现象和其它种种问题。

1．转包、挂靠和违法分包现象时有存在。有些人专门参与投标，自己既无机械设备，也无技术人员，甚至没有固定的办公场所，借用高等级的施工企业资质和建造师证参与投标，一旦中标，按中标价收取一定的提成后，将工程转包或违法分包。也有人通过一定的社会关系，串通施工企业和建设单位，采用围标、串标和陪标等手段，控制某些特定项目的投标，中标后，再临时招兵买马，组建项目管理班子和施工队伍，其管理水平和施工质量可想而知。

2．部分建设单位招标留有后手。有的建设单位仅有部分工程招标，但全部项目搭车开工，或主体工程招标，规避专业工程招标，或主要工程招标、规避附属工程招标，或施工项目招标，规避服务性项目招标，或少报多建、人为甩项和漏项，缩小招标范围。有的建设单位故意压低标的价，一方面使部分投标单位知难而退，另一方面，如果中意的单位中标，采用“低报价、勤索赔、高结算”的策略，来达到“明招暗定”的目的。

3．招标投标管理和施工现场管理脱节。有些企业在投标时往往将本企业最优秀的人员和最好的机械设备写在标书里，先取得中标资格，中标后人员和机械设备难以落实到位；有的项目建造师、技术负责人、主要施工管理人员没有按资格审查和投标文件委派，出现了结构性的改变，没有办理变更手续，建筑劳务用工没有按投标文件执行，仍然聘请包工头；有的事先和建设单位有默契，合同主要条款与招标文件的要求和投标文件的承诺不一致，存在阴阳合同现象，致使招标要求和投标承诺未得到有效贯彻。

4．设计变更和现场签证把关不严。有些施工企业通过种种手段，与建设单位和其它各方责任主体串通，采用不合理的图纸变更和现场签证等方式，在材料和工程量上做文章，损害国家利益和社会公众利益，谋取一己之私。

二、产生问题的原因

标后施工中出现问题的原因很多，既有体制上的问题，也有管理上的问题，有些问题与社会的大环境息息相关。

1．体制缺陷问题。建设管理主要由建设单位直接实施，建设单位大多没有专业的管理班子和管理人员，往往是抽调单位的非专业人员或临时聘任专业人员组成管理班子，专业素质难以保证，工作责任感不强，缺乏管理经验和有效的管理手段，甚至有的抱着借单位基建之机“捞一把”的思想，其管理效果可想而知。

2．制度缺乏问题。标后监管尚未有一整套完整的制度，没有一个专门的管理机构负责具体实施，对建设单位、施工单位、监理单位、设计单位没有系统的考核管理办法，对存在的问题往往难以一查到底。对建设单位管理班子的组成没有法定要求，对围标、串标的认定没有具体的办法，对一些问题的查处没有标准，导致监管不力。

3．监管缺漏问题。建设行政主管部门对建设单位的监管没有有效的手段，对施工单位和监理单位侧重形式和程序的监督，对实质性内容很难深入挖掘。标后检查不细致、不系统、不经常，没有规范化、制度化、法制化。

4．信用缺失问题。社会信用意识比较淡薄，信用体系建设步调不一，标准不一，范围不一，程度不一，有效的信用评价机制、重大事项公示机制、失信惩戒机制正在建立过程中，守信者吃亏，失信者得利，不利于形成公开、公平、公正的市场环境。

三、加强标后全过程管理

标后管理是近几年来开始实施的一项重要举措，取得了一定的效果，积累了不少经验，事实证明，实行严格的标后监管，不仅能有效遏制围标、串标、陪标等行为，促进招标投标活动的规范化，还能在一定程度上解决虚假招标、规避招标、低中高结、随意变更等问题，但是，要进一步发挥综合效应，还要不断探索和完善管理办法，建立健全制度，强化责任意识，切实加强管理。

1．建立健全标后管理制度。（1）制定《建设工程标后监管办法》。各级建设行政主管部门要根据本地实际，制定规章制度，明确标后监管的责任主体，组建标后管理机构，将标后监管常态化。采取上报报表、审查资料、现场勘察、走访调查和及时公示等主要形式，从建设标准和规模控制、合同订立和履行、工程施工和监理、资金使用和管理等方面入手，建立经常性的检查机制。（2）建立建设工程公示制度。由建设单位填写和及时更换《建设工程基本信息表》，将建设工程中标基本信息进行公示，接受社会监督。公示采用表格加附注的形式，表格中及时填写勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建造师（总监）、施工主要管理班子（专职监理人员）、建设规模、中标价、结算价、施工工期、分包单位、劳务单位、主要合同条款等基本信息，涉及到一定规模的设计变更、现场签证、结算价格的调整，施工工期的调整等都要以附注的形式予以公开。（3）推行代建制管理。项目实施成功关键在建设单位。推行代建制，实现由建设单位临时组建管理班子到公司化管理、专业化管理模式的转变，使管理更专业，人员相对稳定，经验相对丰富，保证管理水平，从而确保工程质量和安全。推行代建制，也有利于主管部门对建设单位行使监督管理。对于有一定管理能力和水平的建设单位，要根据其实施的建设工程规模标准，确定是否由其自行管理，并另行备案。（4）推行二级招标制度。在全部使用国有资金或国家融资的项目中推行二级招标制度，对施工总承包单位分包的非主体、非关键性工程以及工程总承包单位分包的采购、施工、服务、劳务用工等，该进行招标的必须招标，并进行备案管理，以便监督和制止施工单位的转包、违法分包及挂靠行为。（5）建立诚信信用体系。根据建设市场监管的需要，充分发挥政府和市场的作用，调动社会各方的积极性，按照守法经营、诚实守信、失信必惩、保障有力的原则，营造良好的建设市场诚信环境，共同推进建设市场信用体系建设。

2．强化标后监管。（1）严格人员变更。建造师（总监）、主要施工管理人员（专业监理工程师）无特殊原因不得变更，确需变更的，须提出变更申请，说明变更理由，经业主同意，报招标办备案。（2）严格现场核查。由建设单位对人员和机械设备进行核对，建造师（总监）、主要施工管理人员（专业监理工程师）出勤率低于考核指标的，视情况给予处分，并对考核结果予以公示。施工机具应按投标文件承诺按时按标准到位，如果施工机具标准降低，应扣减相应费用。（3）严格设计变更和现场签证。设计变更和现场签证，必须经各方责任主体共同协商，签字确认。如果涉及到提高造价，当单项变更、签证超过中标价的0.5%或10万元，结算总价超过中标价5%以上，必须详细列出超过部分的内容及超出的原因，供审查使用，并在《建设工程基本信息表》中公示。（4）严格合同管理。建设工程施工合同是工程实施阶段约束承发包双方行为的法规性文件，也是承发包双方在工程施工过程中最高的行为准则。合同签订最重要的依据是招标文件和投标文件的要约。然而，由于目前建设市场相关法规还有待完善，合同承办人员的法律意识淡薄，对建设工程施工合同签订的重要性和必要性认识不足，加之一些思想观念及诚信意识问题，使得建设施工合同执行过程困难重重。有一些业主存在着买方市场优势地位的想法，或者要求附加条款，或者强调施工企业一次包死，不计风险包干费，或者强行要求施工企业垫资施工、随意压减工期、压减造价、提高质量要求等等，使最终签订的施工合同与招标文件及投标文件出现较大的背离，从而为施工合同的执行带来很大困难。有一些企业对履行施工合同备案法定程序缺乏自觉性，承发包双方签订了施工合同后，不按规定办理备案手续，或签订阴阳合同敷衍了事，回避建设行政主管部门的监督管理。因此，必须加强合同备案管理，提高法律意识和自我保护意识，一旦出现纠纷，必须以备案合同为依据。（5）严格查实是否按规定付款。工程款要严格按照合同条款和实际施工进度进行支付。付款前，工程监理必须按照施工工序，在施工单位自检基础上，对分项、分部工程进行核查并验收签证，否则施工单位不得进行下道工序的施工，建设单位不拨付工程进度款。标后监管部门要不定期检查，严禁将工程款付至施工企业之外的银行账户，严禁超前付款或拖欠付款。（6）严格查处违法违规行为。要加大执法力度，加强执法单位的联动，设立举报电话和信箱，鼓励单位和个人向相关部门举报和投诉建设工程项目中标后的违法违规行为。对在标后监管工作中发现的问题，要上网公示，及时查处，绝不姑息。（来源：长沙市建设工程招标投标管理办公室  杨小兵）