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[综合] 招标投标管理功夫在“法”外

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发表于 2012-1-4 13:36:10 |只看该作者 |正序浏览

　　来源：中国建设报作者：刘琳杰
　　
　　11月30日，国务院审议通过了《招标投标法实施条例》征求意见稿。这部征求意见稿从起草、征询、修订到复核，经过6年的时间终于出炉。大家普遍认为这部条例细化完善了保障公开公平公正、预防和惩治腐败、维护招标投标正常秩序的规定，对招投标重点操作环节、监督管理和法律责任等内容补充了大量可操作的内容。但“金无足赤”，征求意见稿还是有一些值得商榷和完善的地方。
　　
　　强制招标项目范围是什么
　　
　　招投标法中对强制招标范围进行了相对概括的定义，但缺乏具体的判定标准。征求意见稿对于这方面的规定没有根据项目性质和资金来源进行进一步分类的标准，只是含糊地又推给了国务院各部门和各级地方政府。这么做虽然存在一定的现实原因，但难免不增加各自为政的状况。
　　
　　目前国有投资建设项目逐渐采用了市场化的运作模式，即使是非营利的基础设施和公益项目也普遍采用了项目法人制，或者由公司法人负责投资和运营管理。这导致了单一项目的资金来源也可能是多样化的，难以对项目包含的国有投资和社会化投资进行准确划分，各利益主体对招投标方式也较难达成一致。因此强制招标范围不能简单地根据资金来源判定。
　　
　　所幸招投标法已经颁布了10年，大家对采用招标方式操作的项目特点有了较成熟的经验，对采用招标方式有利于提高整体效益的项目范围也有了大量的实践证明。虽然难以统一成普遍使用的判定标准，但是强制招标方式适用的行业、项目类型和规模可以根据现有的经验和实践进行原则性划定。最重要的是强制招投标项目的审核主体和审核方式也应当明确，否则不论招标事项大小，招标主体都必须同时协调与发改委部门、行业主管部门和投资主体管理部门的关系，加大了协调难度，也降低了工作效率。
　　
　　执行标准差别在哪里
　　
　　招标代理行业对招投标管理的最大意见是标准多样，法规规章各不统一。目前仅部门级别的招标管理规章就有建设工程（住房和城乡建设部）、政府采购（财政部）、进出口设备采购（商务部）、中央投资项目（发改委）等行业的几十部规定和办法。这些繁复的规定对《招投标法》进行着不同的解读，又规定了不同的执行标准。征求意见稿对于这些存在较多差异的行业和项目也仅作了原则性规定，没进行贴近实际的差别性规定。
　　
　　例如，目前基本认可的招标代理资质有4种，而在征求意见稿中仅对发改委管理的中央投资项目进行了说明，其他资质如何认定与使用都没有规定清楚。还有征求意见稿对投标保证金作出最高2%的规定，虽然涵盖了目前执行的绝大部分额度范围，但是不同项目的差别并未分清，具体实施中还要依据各部门制定的原有办法来实行。其他类似的有关审核备案、评标专家选取等，也都没有差别性、可执行的规定。实施条例的编制目的应当是针对相关法律进行解释并规范条款的执行，而执行标准的不统一必然造成《招投标法》执行的混乱和对招投标管理的混乱。因此实施条例中应当包含对执行标准的分类、进行分类的原则等规定。这样可以在进一步总结实践做法的基础上，逐步整合提炼目前千差万别的执行标准，进而促进招投标规则的统一。
　　
　　评标环节重在细节规定
　　
　　招投标实施的核心环节是对投标文件的评审，评标环节能否准确顺利地实施关系到招标的成功。征求意见稿虽然对评标委员会的组成、行为和责任都有严格的规定，并且严禁其他人非法干涉评标委员会的活动，但是没有说明评审标准的制定原则、评审报告的形式和内容、评标专家如何出具意见、如何推荐中标人等内容。
　　
　　由于招投标法缺乏评标环节的统一规定，各个地区对评标方式的规定可谓花样百出，有的规定业主不能参加评标；有的规定不论项目投资、技术和环境条件如何，必须选择统一的评标办法等。特别是对于评标报告如何认定和评价基本上都是空白，好像所有人都默认评标报告一定是正确和必须接受的。如何对评标专家的意见进行评价则似乎是个伪命题，评标专家如何既是评价者又为被评价者？仅要求评标专家依据职业操守独立公正地履行职责？这带有一厢情愿的色彩。换个角度看，招标的主要目的是采用有效的竞争模式达成合理的经济合同条件，最合理的投标文件编制者就应当作为中标人。因此评标需要围绕着评价投标文件的合理性进行，评审标准也应当围绕着衡量合理性制定。那么评标报告必须能够充分地说明投标文件的合理性(和不合理性）。同时评标专家应就投标文件的合理性与招标人进行解释沟通，甚至一对一、面对面说明，这样，招标人才能接受评标意见，评标专家才能真正对评标意见负责。
　　
　　从经济法和行政法的差别上看，征求意见稿对上面几个问题说得不清楚，也许是因为招投标方式本身是一种签订合同的经济行为，但是招投标实施条例的制定者和实施者又是行政管理者，制定的意见稿侧重于行政管理，忽视了经济管理和行政管理的差异。实际上不论是招投标法还是征求意见稿，其中有关招标方式中经济方面的规定很少，完全演化成了行政管理条例。如果缺乏对相关主体经济责任的认定，很可能造成针对经济活动的行政管理乏力。
　　
　　“起法正以治之，重刑法以禁之”，招标投标实施的管理不能仅重在监督管理和法律责任，而应更多地关注到“法”以外的经济基础和结构上的问题，捋顺相关主体的经济责任，才能事半功倍地解决招标投标实施中的一些痼疾。