探讨:“集采机构”究竟应归属哪个部门？

烟雨朦

　　31个省、自治区、直辖市，一共设立了29个省级集中采购机构，其中江苏省根据需要设立了两个采购中心，某省级采购中心属于企业性质。尽管29个省级集中采购机构履行着几近相同的职责，但却分属于9个不同的行政部门。除仍隶属财政部门外，有的隶属省级人民政府办公厅；有的隶属省级机械设备成套局；有的隶属省级政府采购管理委员会；有的隶属省级机关事务管理局；有的隶属商务部门；有的隶属国资委；有的不隶属任何部门，属于企业性质；有的分出财政部门又由财政部门代管……那么，究竟哪一种归属更好呢？

　　外部法律的执行力度远远不够，失去“财权”的支持，集中采购机构显得孤立无援，很难面对目前对集中采购制度几乎普遍存在抵触情绪的庞大的采购人群体。

　　隶属财政最易协调

　　“还是放在财政部门更好，易于协调工作。政府采购本身是财政工作的一部分，与部门预算、国库集中支付共同被誉为‘三驾马车’，放在一个部门管理，容易形成合力，切实保证增收节支，也很自然地形成一条线、一盘棋的局面，便于交流和管理。”大多数接受采访者认为，集中采购机构还是应归属财政部门，因为预算执行环节往往阻力非常大，从我国目前的现状看，一种制度的贯彻执行完全摆脱行政手段的支持，仅仅依靠法律，力度明显不足；尤其现在政府采购制度处于刚起步阶段，来自采购人的阻力很大，人为地割裂政府采购制度与财政制度的血缘关系，外部法律的执行力度又远远不够，失去了“财权”的有力支持，集中采购机构显得孤立无援，很难面对目前对集中采购制度几乎普遍存在抵触情绪的庞大的采购人群体。

　　“采购人千方百计就想自行采购，有些部门除了本职工作外什么都不愿意做，但对政府采购工作却情有独钟，而且乐此不疲。”有些集中采购机构负责人感觉推进政府采购工作很艰难，没有政策环境，也没有工作环境，面对的总是压力却少有动力。

　　据大家透露，集中采购机构从财政部门分离后，真正地由采购人、专家、集中采购机构三位一体共同制约的集中采购额度几乎都发生了不同程度的萎缩，表面上看起来采购的范围扩大了，集中采购目录的单子越拉越长了，但是由集中采购机构全年执行的预算总额却减少了。有被采访者反映，大项目、容易操作的项目，某些监管部门往往交给中介机构进行操作，一些中介不屑于操作或无法操作的小项目才交给采购中心。

　　据某采购中心主任披露，该省省本级集中采购金额相对2004年下降了1个亿（2004年一共才近5个亿），但项目总量却几乎翻了一番。有人说，该“集中”的尽量“分散”，这就是“管采分离”留下的最突出的后遗症。

　　在政府采购制度尚未全面贯彻落实的阶段，集中采购机构马上脱离财政系统，不利于加强对采购人的制约。  

　　应分离但需要过程

　　尽管在第六十条规定“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的《政府采购法》已经实施3年有余，但现实还存在诸多与法律相悖之处。如前所述，30个集中采购机构，有的与财政部门彻底脱钩了，有的还在财政部门，有的可能仍然与财政部门有着千丝万缕的关系。为什么法律此项规定在实践中未能很好地贯彻？到底是法律规定太过理想？还是另有其他原因？

　　“政府采购制度改革应该是一个渐进的过程，各地如何操作要综合法律规定和现实中可操作程度两方面来考虑，各省根据实践全面权衡做出安排，‘一刀切’的做法未必能保证‘立竿见影’。”谈到全国集中采购机构设置和管理体制存在的诸多混乱现象，某省财政厅政府采购办公室副主任说。尽管该省早已成功实现“管采分离”，该副主任还是结合实践摆明了自己与法律有些相左的观点：“依法办事是前提，但也应实事求是，因地制宜，否则欲速则不达。政府采购制度的改革就是从货币资金变成实物形式，政府采购制度从财政支出环节发展起来，从预算、采购到支付本是一条线运作。就初创阶段看，隶属于财政利大于弊。隶属于财政部门本身对政府采购制度就是一种推动手段和促进措施，因为只有财政部门才能以其制约经济的手段和措施确保政府采购制度的大力执行。”该副主任也承认，不分离不利于监管，不能打开监管局面，所以大趋势是必须依法分离。但他认为，政府采购制度的推进之所以遇到重重阻力和矛盾，与《政府采购法》的仓促出台有直接关系，所以尽管是摸着石头过河，政府采购制度向前推进的每一步依然要最大限度地确保“稳”和“准”，“先乱后治”可能比“逐步理顺”付出的代价更大。

　　支持此观点的其他人也认为，在政府采购制度尚未全面贯彻落实的阶段，集中采购机构马上脱离财政系统不利于加强对采购人的制约。由于现阶段法律制度还无法将部门预算、政府采购与国库集中支付拧成一股绳。如果都在财政系统内部，对不遵守采购规则的采购人还可以通过支付进行控制，但是脱离了财政系统，集中采购机构就略显形单影只，所以尽管按照法律集中采购机构应该脱离财政部门，但宜逐步推进。

　　几乎所有集中采购机构的负责人都说：“归属哪个部门并不重要，关键是领导重视，上下统一，有和谐的工作氛围。”

　　企望和谐工作氛围

　　“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”，《政府采购法》第六十条第二款规定。集中采购机构是由政府设立的公共事业单位，而在中国的行政体制下，不建立行政隶属关系的行政机关与公共事业单位之间能形成有效监管吗？有关专家认为，各地集中采购机构的主管部门不统一的现状与法律做此规定有直接关系。这样非常不利于形成全国管理集中采购机构的统一体制，也无法推动全国集中采购机构工作的统一进行。那么，实务操作者又怎么说？

　　“按照法律规定，集中采购机构应该独立出来，不隶属于任何部门，全国集中采购机构形成一个上下级管理的系统。或者就是实行行业管理，成立协管会等。”对此“独立”观点，几乎所有接受采访者都持谨慎态度。

　　大多说人认为，憧憬可能无法变成现实，当务之急是全国上下应统一确定一个该管的部门实行专管。有人说，全国的集中采购机构本是“同根生”（最初几乎都脱胎于财政部门），但却“沦落”到今天“被不同人家收养”的地步，不仅从体制上限定了集中采购机构之间的合作与交流，造成了相互之间联系流于涣散的局面，也使集中采购机构人员产生一种落地无根的不被认同感，影响了创新热情。所以，集中采购机构的共同愿望就是有关部门以法律的形式为其指定惟一的“娘家”，没有“娘家”做后盾或“娘家过多”、亲疏不分、沟通不畅，集中采购机构在操作过程中就无法逐步摆脱采购人权力过大形成的掣肘，推进政府采购制度前行的力度也将大打折扣。