[转贴] 刘慧教授在高层论坛上的书面发言

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《开放政府采购市场与我国的招标投标》

高层论坛书面发言  中国采购与招标网 2006年10月27日

国际关系学院院长教授 刘慧

　　我国曾在2001年加入世界贸易组织时对《政府采购协议》问题做了承诺：中国有意成为《协议》的缔约方，并尽快开始加入谈判；中国自入世起立即成为《协议》的观察方；中国将本着透明最惠国待遇原则进行政府采购。最近，我国政府承诺，将在2007年底以前，开始启动加入《政府采购协议》的谈判。这就意味着，中国的政府采购市场即将面临着逐渐开放的局面。这一形势变化，对于我国的招标行业和投标企业到底有什么影响？本文试做利弊分析。

　　一、对我国招标机构和管理部门带来新的压力

　　首先，从《政府采购协议》（以下简称《协议》）的条款本身看。1979年关贸总协定时期所达成的《协议》共有9条，规范内容还不够全面和具体。缔约各方在执行的过程中对其进行了两次比较大的补充修改。世贸组织建立后，协议管辖的范围明显扩大，规范的内容更加详细、具体，形成了现在的文本。从9条扩展到现在的24条，增加的主要内容是关于招标程序和规范做法的。

　　其次，WTO的《政府采购协议》比关贸总协定时期所达成的《协议》所扩展的重要内容是关于透明化和质疑审查条款。它要求政府采购部门在进行招标时，必须公布有关信息，并对信息发布的种类，渠道，方式，时间，必须内容等都做了详细规定。它还要求有关部门对招标后可能发生的争议作出审查和解决的“预案”（即“审查程序”），公开这个审查程序，并对程序进行的时间定有严格的规定，用以保障问题能够得到及时的解决，保证处理的过程公开、透明，得到有关各方的监督。

　　第三，世界贸易组织建立到现在已经10年。新的贸易管理方式和手段的应用，国际社会对于贸易透明化和贸易便利化的新发展，要求《政府采购协议》也要做相应的调整。目前，WTO的政府采购委员会正在对此加紧研究，在时机成熟时将会对《协议》做新的补充和调整。届时，《协议》的对政府采购机构和采购管理的要求将更高，透明化程度将更大，监督的范围也将更广。总之，政府采购越来越成为国际和国内公众关注的焦点，政府采购中的招标程序和做法也会受到越来越多的约束。

自我国颁布《招标投标法》和《政府采购法》以来，招标的组织、管理更加规范，特别是招标的书面操作程序和运做方式，也在全国各地得到统一。招标业务确实为提高效率、节约资金，防止腐败和商业贿赂提供了有利的保障。但是不容忽视的是，中国的招标仍存在比较多的问题，如，尽管从书面看，规范比较完整和统一，但是在实际操作方面，各地招标运做管理规范不统一，信息发布渠道和内容不统一，让投标人无所适从；地方部门和地区存在的问题包括：管理条例过于空洞，使操作过程出现不公正、走过场、监督不利，供应商或承包商投标后的争议得不到及时解决等现象。这些问题的解决，有赖于招标管理部门加强招标建章立制工作，有赖于招标机构之间的相互协调和联网，有赖于国家宏观管理部门重视招标与政府采购管理工作的布局和配套。而这些工作不是一朝一夕可以解决的，需要从现在开始着手调研，制定对策。

　　二、对我国投标企业竞争带来挑战与机遇

　　在市场竞争中，挑战与机遇始终并存。开放政府采购市场，预示着更多的外国企业直接参与招标，给本来就竞争激烈的市场带来更大的压力。因此，在政府采购市场开放前，我国的投标主要集中在国内企业之间，而开放后，则要与外国企业同台竞技，这不但要求企业或产品在质量、技术、服务等各方面有更突出的表现，而且要求企业在招标技术和技巧上也要有所准备。

　　同时，开放的市场也给投标企业带来更多的贸易机会和公平的竞争环境。

　　我国国际贸易政策强调“走出去” ，企业走出去投标就是获得贸易机会的主要方式。但是，在我国加入《政府采购协议》之前，别国的政府采购市场也不会向我国开放，投标机会难以得到，国内企业以往遇到的最大困难是寻找“出去”投标渠道。建立一个固定的贸易渠道往往需要产品介绍、宣传、销售和售后服务等几年甚至十几年的努力。在加入世贸组织之前，我国不能享受到在国际市场上的非歧视待遇，许多贸易机会只能看着其他世贸组织成员国家和地区瓜分。联合国每年采购价值200多亿美元的物资，我国企业能够拿到的合同总值不足千分之一。即使我国企业有机会参加国外政府采购投标竞争，但也时常遇到对方提出的种种额外条件；或者因为我国没有加入WTO，许多投资和贸易条件的障碍限制了企业的发展。

　　加入《协议》以后，我国政府采购逐步开放，一方面使更多外资企业进入国内投标市场，另一方面，我国企业有机会参与对方国家招标采购。因此，企业应充分利用这段有利时机，抓住政府采购市场开放的新机遇，开拓和扩大市场份额。

　　另外，从国内市场看，加入《协议》后的国内政府采购市场将打破地域和行业的界限，打破行业的垄断，从而给中小企业，给民营企业参与公平投标创造了机会。

　　“十五”期间我国的政府采购额平均每年在1万亿元人民币以上。“九五”期间，我国大规模增加固定资产投资，总规模达13.87万亿元，使政府采购规模在国家经济总量中占有很大的比例。“十一五”规划期间，我国的基础设施建设以及政府采购的发展仍然保持持续增长，公路和铁路建设，2008年北京奥运会建设的场馆设施建设等都将带动政府采购的数量继续增长。按照《政府采购协议》公平竞争和非歧视的原则，我国今后的政府采购招标项目将更直接地面向企业，中、小型供应商、承包商将有更多的机会直接参与政府采购的竞争。

　　三、促进国内投标市场走向有序的竞争环境

　　政府采购与企业采购在性质、目的、管理办法和程序方面都有着明显区别。它们以采购资金来源作为严格的分水岭，追求不同的采购目标：政府采购以财政支出为基础，以满足公共利益为目标。企业采购则以占领市场为目标，以赢利为目的。

　　在我国政府采购还未纳入到WTO政府采购规范体系中时，我国的政府采购与营利性企业采购的界限模糊不清，招标投标的管理并非用法规进行管理，而是用行政手段和命令的方式管理；有法不依，违法不纠的事情时有发生。久而久之，政府采购与企业采购相互交叉、并存：招标市场有过多的政府干预；政府行政中又有过多的市场经济行为，包括营利、收费、直接经营公司和企业等等。结果使得一些政府机关把本应履行的行政职责抛在一边。并且，政府行政直接干预招标结果，形成种种不公平投标竞争，同时也使政府部门寻租机会增加，腐败频繁发生。因此，从供应商和投标人的角度，企业普遍期望一个更加公平有序的竞争环境。我国准备加入《政府采购协议》之日，必将是重新梳理和整顿国内政府采购市场和招标市场之时。届时，政府采购领域和招标投标领域中的监督机制、审查机制、信息公开机制等等将逐渐建立并发挥作用，企业面临的将是一个更加清朗的投标市场。

　　四、政府采购信息和投诉渠道更加畅通

　　开放政府采购市场前，我国政府在贸易政策和信息方面是不承担对国际社会信息透明责任的。投标企业，特别是那些尚未形成销售网络系统的企业是不可能、也没有足够的精力及时掌握招标动态和信息，因而错过了一个又一个贸易机会。另外，不少情况下，由于政府采购信息和程序的不公开，企业招标结果知情权得不到保障，申诉渠道也够不畅通。

　　按照WTO《政府采购协议》规范，采购信息的公开和程序的透明化是招标各环节的重点。它包括，政府采购政策规定的公开、招标信息渠道的建立和拓展，招标程序和结果的公开，招标投标有关问题申诉程序的公开。此外，我国入世也承诺了要将WTO方面的国际信息传导到国内，把国内贸易政策、管理程序和申诉办法等信息向国内、外公开。

　　政府采购透明化首先为我国的信息服务企业创造了机遇：到目前为止，国内企业开发与国际直接接轨的招标采购信息服务尚缺，全面的国际国内招标咨询服务比较匮乏。而我国多数投标企业又面临国际信息不通、资料匮乏的局面。如果尽早开发研究，这一空白市场将会由国内而不是国外企业占领。其次，国际、国内招标信息为众多企业带来了领域广泛的商机。招标信息透明化可以使我国企业可以跨越遥远的地域界限，迅速掌握情况，及早做出反应。

　　WTO《政府采购协议》规定了对发展中国家的政府采购方面给予技术支持的规定。其中包括，对投标供应商所遇到的语言障碍、信息技术障碍等方面问题给予技术帮助和支持。

　　我国也启动了“政府上网工程”，开始了包括信息的发布和电子商务在内的政府采购的信息化进程。至今，许多地方政府采购机构建立了网站，企业可以方便地查阅有关政府采购规章、信息。尽管如此，中国电子政务普及率目前仅达到22.6%，其中的信息内容仍然很不完善。许多企业仍然觉得政府信息不“解渴”，缺少反馈。它说明，在实用性方面，政府向企业提供信息服务方面的工作，还有很大的发展空间。

　　世界贸易组织近来十分重视电子商务发展，并着手研究和制定有关规定。电子商务作为经济全球化和信息网络化的产物，不仅能够满足企业对各种信息的需求，且代表着政府采购贸易方式的发展方向。充分利用电子商务的企业才会有更广泛的政府采购机遇。因此，我国企业今后在信息技术方面，将有机会得到国内政府和世贸组织发达国家的支持，政府与企业之间的信息流将更加畅通。

　　未来的投标市场对企业预示着更多的机遇，但绝不是免费午餐。进入开放的投标市场必须有竞争意识、管理水平、技术能力和技巧。在与国内、国际同行的竞争中需要投入更多的勇气和精力，需要研究国际组织和世界各国的政府采购和招标的法律。只有直接加入到政府采购竞争领域中，企业才可能真正感受上述好处和机遇，才可能在政府采购领域中得到利益。

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