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贯彻三中全会精神 让市场竞争在招标投标中发挥作用 2014-01-08 源自：《招标采购管理》 作者：罗国严
一、回顾招投标行业发展历程
1.关于招标投标制度的发展历程
一九七八年党的十一届三中全会前，我国实行的是计划经济体制，各类建设项目在政府内部安排。由计划部门安排计划、立项，财政部门组织资金，建设部门组织施工，设备成套部门组织采购等，所有企业没有经营自主权。那次三中全会提出，要把全党工作重点转移到社会主义建设上来，经济管理按客观经济规律办事。1980年国务院就发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，这为工程建设项目试行招投标提供了制度依据，从此招投标领域的制度建设开始了。
关于招投标制度发展历程，大概可划分为三个阶段。第一阶段从1979年到1989.年，为大胆探索和创立期；第二阶段从1990年到1999年，为加快改革和逐步深入期；第三个阶段从2000年到今天，是基本定型和深入发展期。我们认为这种阶段性划分是符合历史事实的，有利于我们不断总结工作。
历史的经验值得借鉴。本人曾在1989.年参加世界银行淠史杭•巢湖治理项目工作，这是第一次接触招标投标工作。当时，项目报告评估通过后，世界银行确定的第一件事就是进行公开招标，并委托中技国际招标公司承担招投标组织工作。首先在《人民日报》发布招标公告，约定开标的时间地点等等。当时招标的项目是采购钢材、水泥、木材。世界银行要求在世界银行成员国范围内招标。中方的工作人员开始时并不了解招标，经过培训世界银行招标指南的相关知识后，才能和世行官员一起协调工作。在工作中我方完全改变原有的项目管理理念及工作模式，了解并接受了招标制度，并且逐步引入国内其他的项目建设。
市场经济是法制经济。招标投标是经济活动，显然离不开相应的法律法规的引导、规范和保护。从1984年原国家计委和原国家建设部联合制定《建设工程招标投标暂行规定》并颁布实施后，有关行业主管部门及地方政府纷纷制定相关规章。曾有统计显示，当时关于招标投标的国务院部门规章和地方政府规章大约有200多件。加上其他各类相关文件，数量庞大。这些法规、规章和政策的有关规定相互矛盾，有些衔接不畅，而且地方保护和行业垄断赫然出现在相关文件之中。这些规定也对文件的执行造成很多困难。
众所周知，以2000年《招标投标法》颁布实施和2003年《政府采购法》的颁布实施为标志，招标投标制度已基本成体系。两法的共有特点是吸收国内外通行做法，明确了招标采购目的是为了有效节约资金，促进公平、公正。两法的缺点是有相互交叉，交叉就会有空隙，并且管理体制不一样，执法中产生一些不同结果。所以曾有世界银行官员多次提议，希望中国两法合一，同时执法主体也不要多元化。
2.关于招投标监管体制
招投标制度在实践中不断完善，招投标监管体制也在不断探索。《招标投标法》颁布后，国务院办公厅印发《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发[2000]34号）（简称34号文）。该意见确立了由国家发展改革委指导协调全国招投标工作，有关行政主管部门按职责分工分业监督。在实践中，各地方不断创新。主要有：
一是以湖北为代表的政府直管模式。湖北省人民政府组织成立招投标管理委员会，对省级招标工作统一领导。管委会主任由常务副省长担任，《招标投标法》规定的政府监管单位都是委员会成员，管委会的办事机构为招管办，属正厅级事业单位，归省发展改革委指导。该模式已运作多年。
二是以江苏省为代表的厅级协调机制。由省发展改革委牵头，省直九个部门参加，共同协调管理全省招投标工作，并联合执法检查。各政府部门互通情况。协调机制是联席会议制度，重大事项报省政府决定。安徽省目前也是类似这样的监管体制。
三是以河北省为代表的部门主导、行业自律的模式。河北省发展改革委成立招投标监督管理处，由省发展改革委会同省直有关厅局，依法拟定招投标配套制度。
四是以湖南省为代表的部门联合协调机制。由省政府成立招投标领导小组。领导小组办公室设立在省发展改革委。办公室承担协调指导工作，界定各部门职责，这样减少了部门分散管理和同体监督。
关于地、市一级的监管方式，在经过多年磨合后，现在全国大部分地级市都按“一委、一办、一中心”的模式运行。为什么会出现这种模式呢？因为市一级是招投标一线市场，利益格局非常明显，利益迫使当地政府非常重视，强力推进这种模式，目前大家都尝到甜头，并逐步接受这种模式，互相效仿。从2012年开始，有不少地方提出由“监管”转变“专管”，由“体内”转向“体外”，发挥市场作用，目的是清晰“裁判员”与“运动员”的关系。目前《招标投标法实施条例》给地方监督体制开了口子，各地方又在不断探索和创新中。
3.关于招标代理机构与评标专家
《招标投标法》明确了招标代理制度，有百万从业队伍的招标代理行业应运而生，这是法律一大贡献。因为我国服务业不发达，为了明确代理机构的服务范围，法律规定招标代理机构不得与政府机关存在隶属关系或其他利益关系，要成为一个独立的市场中介业务机构。目前招标代理机构有一定的从业资格的专门人员——招标师，承担的业务是制定招标方案、发布招标公告、审查投标人资格、编制招标文件、组织评标、配合合同管理、结算、验收等工作。从业务专门性来看，招标代理机构工作好坏、能力强弱直接决定了招标活动的质量。从实践来看，招标代理机构作为专业队伍，招标师制度非常必要。从实践效果来看，为国家财政节约大量资金。现在的问题是要加强对招标代理机构监管力度、使其工作更为公平、公正。
评标专家是集法律知识、专业技能等为一体的综合性人才，其个人专业素质及品德决定评标质量。目前全国都重视对评标专家的管理，已有20多个省市成立了统一的综合专家库，有效解决专家资源分散、规模小、专业分布不均、专家抽取不规范问题。在实际工作中为求方便不求功效，用小库专家不用大库专家，造成各级综合专家库利用率不高的情况时有发生，必须引起高度重视。
二、让市场规律在招标投标工作发挥作用
1.建议修改和完善《招标投标法》和《政府采购法》
经过多年的努力，我国招标投标制度基本建立，招投标相关法人之间的经济活动，基本上受法律保护。从道理上讲，引入竞争择优选择经济合作人，主要目的是使社会机会均等，但是制度本身还有待完善，各方主体都希望受到同样的尊重。
问题主要是招投标法律是多元化的，执法主体是多元化的，法律责任条款也力量不够。其结果出现执法主体多家、难以严格执法，处罚力度不够，难以制止违法，无法实现平等。为此，建议全国人大常委会财经委员会，把修改《招标投标法》和《政府采购法》提到人大的议事日程，组织力量开展一次全国执法检查，总结和分析执行情况和存在问题，听取招标领域各界的反映，尽快修改、完善《招标投标法》和《政府采购法》。
2.转变政府职能 改革监管制度
随着招投标实践的不断发展，招投标政府监督管理制度也不能满足实际需要。十八届三中全会提出转变政府职能、完善市场经济发挥市场作用，我们必须进一步按照深化政府管理制度改革的要求，切实转变政府职能，要进一步突出监管重点。把应当由市场引导的事交给市场或者行业协会，逐渐改革现有的监督管理制度。
关于监管体制，从管理学角度来讲，所谓体制是国家机关管理权限及相应关系的构成，招投标行政监管制度，应是招投标行政监管权限及拥有行政监管权限机关之间相关系的约定。在《招标投标法实施条例》颁发前，我国招投标行政监管制度是主要依据《招标投标法》和34号文制定的分配权力。现在要加大市场作用和行业协会发挥自律作用，逐步减少政府直接监管。按照这种精神，允许地方政府在行政监督体制上有所创新、有所改革。省部级上的层面，把监管的重点主要放在法规的制定、完善以及监管指导协调方面，并负责稽查，而国家有关部门是否考虑要把主要精力放在对监管部门的监管上面。这样优化和调整监管力量，会使我们招投标行业按照十八届三中全会的精神要求实现真正的创新监管方式，理顺监管体制，加强监管执法能力。
3.利用现代技术手段，激发公开有序招投标市场活力
十八届三中全会要求各级政府要创造发展环境，激发社会市场竞争，优化资源配置推动科学发展。在招投标领域我们要在重视体制制度建设的同时，利用技术等科学手段，集中整合交易市场信息、规范场所服务、建立新型监督体制和方式。具体的说就是实现招投标信息资源共享，实现专家库资源共享，实现远程网络招标、评标，实现监督体系的信息化、网络化。必须按照国家发展改革委及八部委关于《电子招标投标办法》（国家发展改革委令2013年第20号）以及技术规范的要求，不断推进电子招标投标工作。
激发公开有序的招标投标市场，要大力发挥行业协会的作用。在政府机构改革、简政放权的大背景下，政府对公共服务建设有迫切的需求。各行业协会面临一个重要的任务，就是要接受政府购买服务。具体方向可能是按提供服务的数量、质量来支付服务费用。在形式上可能是不断推进契约式、委托式服务，建立社会购买服务长效机制，安徽省发展改革委就委托省招投标协会进行了省综合评标专家库的建设及日常维运工作。
中国民间组织的特定情况有较大可能性承担服务机遇。目前中国的民间非政府组织分为官办、半官办、半民办为主，纯民间性的比较少。这无疑给我们行业组织带来机遇，但我们要提供物有所值的服务，以良好的信誉提供优质高效的服务。
现在行业组织面临的任务是做好行业自律的同时，要研究一套办法，重点在发展独立的、专业的、多元的服务机构，不断完善服务内容，提高服务水平，要培养人才，人才强会。
源自：《招标采购管理》 作者：罗国严 （作者单位：安徽省招标投标协会）
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发表于 2014-1-9 10:58:00
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发表于 2014-1-9 12:48:42
