浅谈公共资源交易监管体制改革的关键点（原创） ——徐焕东教授《建立政府“大采购

johnie1980gz

  浅谈公共资源交易监管体制改革的关键点（原创）

——徐焕东教授《建立政府“大采购”监督管理体系》读后感

    感谢总版主分享徐焕东教授的《建立政府“大采购”监督管理体系》（以下简称《监管体系》）。《监管体系》从适用法律、采购主体、监管部门、监管方式、监管内容等提到政府采购存在的主要问题，可以说谈得相当到位。顺着徐教授的思路，试以本文谈谈对《监管体系》的个人看法以及对公共资源交易监管体制改革关键点的看法。

    一、 适用法律
    “《政府采购法》和《招标投标法》齐飞，业主共投标人一色，各监管部门共舞”，这是我对建设工程和政府采购现状的一句概括，这还没包括国土资源部、商务部、工商管理总局等其他部委的规章。《政府采购法》和《招标投标法》并存，无疑是中国特色，其背景毋庸多言，其弊端也毋庸多说。

    我只想说，展望未来，迟早应该有一部统一的法律来规范建设工程、政府采购以及其他公共资源交易。请注意，这里说的是公共资源交易，建设工程和政府采购只是其中的子项（关于公共资源交易的定义和范围可参考笔者的其他帖子）。在此顺便倡导一下大家更多地讨论范畴更广的公共资源交易，而不是局限于建设工程、政府采购或机电产品国际招标。

    二、

采购主体

   
    《监管体系》提到采购主体的含义应该扩展，窃以为：首先，采购主体的概念应该扩展为“公共资源交易项目委托人”；其次，参考物权法及其他文献，我把公共资源交易的项目委托人定义为“在职责范围内依据法律，利用国有资源、政府投资，或凭借国家赋予的垄断职能、政府信誉，或凭借公有经济组织的权利，拥有、控制或掌握公共资源的所有单位，包括国家机关、国家举办的事业单位、国家出资或以国家出资为主的企业，团体组织、城镇集体、农民集体和其他集体经济组织，以及上述集体出资或以上述集体出资为主设立的有限责任公司、股份有限公司或者其他企业等。”

    三、

监管部门及监管方式

    《监管体系》提到：“必须建立更高“级别”、更具专业性、权威性和责任感的相对独立的监督管理机构”。关于我国招标和采购的监管问题，论坛里面已经谈得很多了，在此不再赘述。

    虽然国家发改委会同财政部、中编办制定的公共资源交易体制改革顶层设计估计2014年6月底才能报国务院，但是大家不妨探讨一下监管方式的可能性。顶层设计虽然未出，但料想也不会是闭门造车、凭空捏造，很可能就是在全国范围内选择几个有代表性的模式进行研究，然后采用“整体策划、先易后难、分步推进”的思路去实施。理论上来说，窃以为顶层设计的公共资源交易监管方式至少有三种可能：

    1、  以壮士断腕的决心，把公共资源交易的监管权从相关行政主管部门剥离，成立相对独立的公共资源交易监督管理总局，负责全国公共资源交易的监督执法，下设省级、市县级公共资源交易监管局，实行垂直管理（详见笔者另一帖子《关于创新我国公共资源交易监管体制的建议》）。方案1的改革最彻底，实现的可能性也最小，毕竟太伤筋动骨，打几个大老虎也解决不了。

    2、  参考某些地方做法，设立公共资源交易监管机构，但是保留原各行业主管部门的监管职能，各行业主管部门行使行业监管权，公共资源交易监管机构行使综合监管权。好处在于不会触动部门利益，弊端在于监管权划分不清。同时，设立公共资源交易中心作为统一进场交易场所。方案2是属于比较常见的做法，可能性比较大。

    3、  类似方案2，区别在于：不设立公共资源交易中心或者改为公共资源交易服务中心，交易平台的建设和运营予以放开。公共资源交易服务中心负责制定具体的交易规则并协助监管部门检查各交易平台对交易规则的履行情况，对各交易平台对“公开、公平、公正、诚信”原则的履行情况给予综合评价，或者受监管部门委托对各交易平台的交易全过程进行监控，发现问题实时预警。方案3是比较超前的做法，估计实现的时机尚未成熟。

    当然还有其他可能，比如一方面要统一个全国性的指导意见，另一方面要兼顾各地的实际情况，顶层设计可能会成为一个比较笼统的指导意见，然后各地再根据实际情况制定自己的实施办法。

    四、

监管内容

   
   《监管体系》提到“最好的制约方式，就是对政府采购从需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批、采购实施、合同授予与纠纷处理这一完整的过程进行法律规范”。这个问题实际上是公共资源交易监管内容的问题。
   
    近年来，关于政府采购监管的探讨逐步开始关注“事前监管”和“事后监管”。

    这么说吧，以政府采购为例，典型的例子就是：

    第一步，供应商搞定业主，量身定做提出需求和采购预算，这个环节常见的是人为提高技术需求，提高采购预算；

    第二步，供应商通过业主搞定采购代理机构，量身定做制定招标（采购）文件（往细了说通常包括提高合格投标人条件、提高技术要求和商务要求（包括合同专用条款）、评分办法量身定做等）；

    第三步，一方面，自己通过报低价使自己价格得分尽量拿高分；另一方面，通过采购代理机构最大限度控制评标场面，引导评委评分；

    第四步，成为中标人，或者成为第二中标候选人的情况下通过威逼利诱（包括质疑投诉、请业主出面、主动谈交易条件等）迫使第一中标候选人放弃中标；第四步，签订合同，在合同履行过程中降低交货标准，或者以各种理由提出合同变更，在规定的10%变更范围内做文章。
   
    由此可见，正如《监管体系》所言，采购环节只是政府采购的中间环节，完整的监管应该包括事先的需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批，以及事后的合同授予、合同履行与纠纷处理等，在此不再展开论述。

    五、 监管方式
   
   《监管体系》提到：“在现代信息技术条件下，建立优良的电子交易、监督、管理、控制体系，是最现实可行的做法”。
   
     大言不惭地说一句，财政部刘昆副部长在去年底全国政府采购会议上提到的观点和在下的观点不谋而合：改革的关键在于标准化和信息化。公共资源交易体制目前存在的种种弊端，除了监管机制问题，大部分问题可以通过标准化和信息化来解决。举一个简单的例子：信息化可以一定程度上解决围标串标问题；标准化可以解决很多不规范、打擦边球、权力寻租的问题。可以毫不夸张地说，谁在标准化和信息化走在前面，谁就在公共资源交易改革领域走在前面。有些地方已经开始重视公共资源交易的标准化问题，例如：安徽省于2012年底发布了《公共资源交易市场服务标准体系》，河北省于2012年初发布了《公共资源交易中心建设与管理规范》，四川省也就公共资源交易地方标准征求意见。

    六、

其他问题的探讨

   
   《监管体系》提到：“我国目前一些部门和地方政府热衷于建立公共资源交易中心，认为把各种交易放在一起就能防止腐败。”我认为这是徐教授对公共资源交易中心的一种偏见，首先，成立公共资源交易中心决不仅仅是为了“把各种交易放在一起”，公共资源交易中心的成立往往伴随着交易规则的规范化、标准化和交易方式的信息化、科学化；其次，公共资源交易中心“集中交易”的概念已经悄悄发生了变化，随着信息化的发展和交易平台的放开趋势，“集中交易”并不等于集中在一个物理场所进行交易，而是可以通过统一的规则在不同的交易场所进行交易，监管部门通过公共资源交易的公共服务平台、利用信息化手段进行实时监控；在此，公共资源交易中心的职能正在面临调整，尤其是在市场化比较早的地方，公共资源交易中心与原有的、市场化的交易平台之间的关系必须理顺，公共资源交易中心将更多地履行公共资源交易市场综合管理的职能。   
   
    最后，《监管体系》提到“从某种意义上看，都与监督管理松懈、监督管理不到位有直接关系。”这已经是老生常谈了，如果要谈到具体如何加强监督管理，监督管理如何才能到位，远居庙堂之上的官员们教授们，大约是要听听基层的声音的。

    高注：色彩是本人加描的，仅供参考。

wszoupeng

现在安徽合肥公共市场监察执法大队已经挂牌；
蚌埠的已经开始筹建。

bob1511

        比较认同老师说的关于公共资源交易监管的第二种方案。监管平台与行政监督相分离，促进招标项目、评标过程的公开，对各方交易主体进行监督。

       同时，老师的这句话：采购环节只是政府采购的中间环节，完整的监管应该包括事先的需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批，以及事后的合同授予、合同履行与纠纷处理等。

        说的很对，招标只是一种采购方式，不能把施工质量的好坏等都决定于这一个环节上。