旧帖 依法进行顶层设计 行业发展任重道远——访中国招标投标协会评标专家高子正 资

gzztitc

《中国招标》 2015年11期


依法进行顶层设计 行业发展任重道远——访中国招标投标协会评标专家高子正

洪鸿  易伟芳

【摘要】：我国招投标和政府采购模式经历了初期的审查性招标、招标公司与审查办"合署办公"的招标、《招标投标法》和《政府采购法》颁布后的采购与招标,前后近30年,可谓路漫漫。当前,我国招投标及政府采购的制度建设还存在很多不足,业内对加强顶层设计的呼声很高,那么加强顶层设计需要从哪些方面着手?需要把握哪些原则?带着这样的话题,2015年春节前夕,本刊记者同业内资深专家高子正进行了一次别开生面的对话。高子正在这一领域里称得上"阅历丰富",凭借自己多年来的行业积累,凝结成了对该领域深刻的感悟和思考。请看他与本刊记者精彩的对话。

【关键词】： 招标投标;顶层设计;评标专家;业内资深专家;行业积累;招标公司;公共资源交易;国际招标;路漫漫;采购模式;

【分类号】：D922.2;D922.297

【正文快照】：

人物简介:高子正,1945年生。1968年毕业于清华大学机械制造专业。1987年初到天津市机电设备招标公司工作(现天津国际招标公司前身),高级工程师,现已退休。2005年,高子正被天津市财政局聘为政府采购评审委员。2009年被评为中国采购与招标网“顶级专家”,同年被聘为中国招标投标

gzztitc

资深新闻人的博客


《中国招标》周刊主任记者

http://blog.sina.com.cn/jzhonghong [订阅][手机订阅]


依法进行顶层设计  行业发展任重道远



file:///C:\\Windows\\TEMP\\ksohtml\\wpsB2E7.tmp.png(2015-03-26 21:11:49)

分类： 人物访谈

依法进行顶层设计  行业发展任重道远

访中国招投标协会评标专家高子正

本刊记者/洪鸿 实习记者/ 易伟芳

       file:///C:\\Windows\\TEMP\\ksohtml\\wpsB2F8.tmp.png  人物简介：高子正 1945年生。1968年毕业于清华大学机械制造专业。1987年初到天津市机电设备招标公司工作（现天津国际招标公司前身），高级工程师，现已退休。

    2005年，高子正被天津市财政局聘为政府采购评审委员。2009年被评为中国采购与招标网“顶级专家”,同年被聘为中国招标投标协会会刊《中国招标投标》杂志地方新增编委之一。



       我国招投标和政府采购模式经历了初期的审查性招标、招标公司与审查办“合署办公”的招标、《招标投标法》和《政府采购法》颁布后的采购与招标，前后近30年，可谓路漫漫。

    作为这一历程的见证人，高子正在这一领域里称得上“阅历丰富”，他不仅担任过天津国际招标公司、天津市政府采购、中国采购与招标网、中国国际招标网和中国招标投标协会等多家单位的评标专家，还参加过中国早期招投标知识培训。“厚积而薄发”，高子正凭借自己多年来的行业积累，凝结成了对该领域深刻的感悟和思考。2015年春节前夕，本刊记者同高子正进行了一次别开生面的对话。

顶层设计须依法对“两法”进行调整

       记者：我国招投标及政府采购的制度建设还存在很多缺陷，业内对加强顶层设计呼声很高，你认为加强顶层设计需要从哪些方面着手？要把握哪些原则？

       高子正：按照中央提出的精神，采购与招标的顶层设计作为深化改革的措施，必须“依法进行”。第一，必须按照目前颁布的《招标投标法》和《政府采购法》的主要精神和主要条款去做，从更为根本的角度说，要依照《宪法》的精神和条款去做；第二，在实践中，如发现某些重要问题，或上述法律中的某些问题没有明确规定，或者规定有错误，要通过对法律的修订程序进行。第三，除中央和国务院批准“试点”的个别情况，不应以地方或部门的行政命令作为依据，不得随便更改“法律”条文或者规定。

       记者：您谈到法律法规，那么我国目前招投标及政府采购领域有哪些法律法规？他们的制定和执行情况如何呢？

        高子正：目前，我国的招投标及政府采购主要依据的是两部法律，一是《招标投标法》，二是《政府采购法》。《招标投标法》的出台，主要是以余杭教授为代表的中国知识分子，在改革开放初期，他们较早从理论和实践上理解了现代市场经济的概念，而当时的国家计委和国家经委等部门的领导，特别是当时的国务院总理朱镕基，也很快认识到了这一点：招标投标方式是市场经济下一种特殊的采购方式，是最突出的竞争方式，所以，在这之后的短短几年，人们从未听说过的“招标投标”知识迅速普及，2002年，财政部颁布相关法律——《政府采购法》。

    在我看来，《政府采购法》规范的是“财政性资金”的使用，既包括政府部门、相关事业单位的“财政性资金”的使用，也包括利用国家资源从事有关工作的项目，如涉及国家安全的项目、环境保护的项目等。而《招标投标法》更多地关注使用“国有资金”的情况，即政府机构和国有企事业单位的资金使用情况。两部法规规范几乎同样的事情，即人们俗称的“公共采购”，这在世界上可能就只有我国才有。在国际上，各国更多地采取“现代政府采购的理念”，即“政府采购”不仅是指政府部门的采购，还包括影响公共利益的国企和组织机构的采购。

    此外，《招标投标法》主要是借鉴世界银行的采购指南，但是，采购指南上除了突出“招标投标”外，还有其他5种采购方式，而我国颁布的《招标投标法》主要通过“招标投标”来描述和规范，没有提及其他的采购方式，如果采取其他采购方式的，就不太好解释；需要有法律特殊规定的涉及公共利益的项目也难以“有法可依”。因此，“两法”有着难以避免的不足和缺陷。

    举例说，为了协调“两法”，财政部门特别指定了特别政令，规范“设备”类别的招标，但也引发了冲突。关于什么是“设备”，什么是“工程”，不仅在汉语语言中没有明确的定义，在实践中，也没有明确的规定。比如，采购人购买1—2台电梯就算做“设备”，与此相关的安装调试就算作“附件的工程”。可是，购买100台电梯的时候，一般都会算做“工程”，投标人也可能是“工程公司”，如果加上计算机群控，那就更复杂了。我认为，我们应该规范的是“电梯”的采购招标程序，而不是根据不同分类来区别对待，如交通火车站用电梯、百货商场用电梯、医院用电梯。

    既然说到两部法律，就有必要讨论一下“监管”问题。从《招标投标法》和《政府采购法》的措辞中可以看出，对于国家发展改革委，住建部，财政部等部门，我们往往称之为 “主管部门”，主管部门的责任主要是“管”，根据国家法律法规，制定本系统具体的政令；制定有关的招标范本；处理采购招标中的质疑投诉等，对违法违规的人和事进行处罚；组织各种活动，宣讲政令，培训人员。对于那些涉及到司法诉讼程序的个案和涉及到围标、串标、贪污腐败等的案件，一般称作“监察”。如果笼统地把各个主管部门的职责归结为“监管”，不仅没有说清楚两者的区别，而且淡化了“管”的主要责任。因此，明确“监”和“管”两者的区别是很有必要的。

行业平台——公共资源交易中心喜忧参半

       记者：《政府采购法》和《招投标法》存在着法律条文上的冲突，导致在交易平台中出现若干问题，有人认为“公共资源交易中心”是一个很好的尝试，目前，全国有集中的公共资源交易中心1200多个，还有不断增多的趋势，对于公共资源交易中心的成立您是怎么看的？对其运作模式，您有何看法？

       高子正：我看了不少公共资源交易中心大致概况，基本上以政府采购、工程交易、土地招拍挂、产权交易四项内容为主。主张和赞成公共资源交易中心的观点主要是，能整合各部门的资源；打破了“同体监督”的僵局，“一委一办一中心”的模式更加科学，有利于防止腐败；公共资源交易中心为招标、投标、评标提供了更灵活、具体的做法。而反对意见则认为：目前的公共资源交易中心地位不明；管办一家，管理混乱；不能独立进行工程招投标；违反法律法规，不能形成有效的监督机制。

    为什么非得建这种中心？其中的“政府采购”和“法定的招标投标”属于“公共采购”，即“买”的方面，而“拍卖”和“产权交易”，基本属于“卖的方面”。而且，其“交易原则”或者说规则也大不相同：“招标投标”，要求一次投标，不允许修改，通过评标，选出最佳候选人，最后签订合同；而拍卖的做法是需要现场多次竞价，高价者竞标并签订合同。打一个不很恰当的比喻：4星级、5星级饭店都有餐饮部，也都有“洗手间”，如果把它们合并，叫“公共吃喝拉撒”部。我认为，就是“政府”力争把一切都统管起来，由“政府”安排老百姓的衣食住行，而这似乎与现在中央提出的“简政放权”、“让政府能够不管的交给市场去做”的精神是不一致的。

    我的看法有几点：第一，公共资源交易中心的成立，无法律依据。第二，在加强地方领导权威的同时削弱了有关行业部门的权威和具体指导作用。我国的经济管理体制一直是“条条”和“块块”两者结合的管理体制。“条条”指的是从国务院到各部委，再到各省市，再到各区县的主管机构的行政管理体系，“块块”指的是从各省市人大和省长、市长，到各区长或各个委办，再到下一层各个科级单位的管理体系，两者只有结合起来，有关政令才能畅通无阻。公共资源交易中心强调了地方权威和具体统一办事的效力，却隔断了“条条”这方面的权威和执行力。第三，目前的公共资源交易中心没包括“机电产品国际招标”这一重要分支。商务部主管的机电产品国际招标不仅有一系列的法令，从最早的7号令，到13号令，再到2014年的1号令，而且，还借鉴世界银行的《采购指南》等文件制定了一系列“招标投标”范本，建起了全国统一规范的招标投标平台：工作平台和信息发布平台，建立了含有2万多名专家的全国专家库，对质疑投诉的处理比较规范，因此，我认为商务部主管的机电产品国际招标，是目前国内最为规范的平台，没包括在公共资源交易中心里不能不说是一个遗憾。

      记者：有人认为，公共资源交易中心统一规范，便于反腐败，您觉得公共资源交易中心能对招投标的反腐败起到怎样的作用？

       高子正：2010年，中纪委在合肥召开会议，宣布了20起重大案件，其中，合肥评标专家窝案是其中之一，7名评标专家因受贿20多万被判刑。但是，行贿人夏东海虽然曾经受到公开审判，但却没有了下文。而曾经授权夏东海作为投标代理人的发行人，在发现其有行贿问题后，发布声明称“不知道”，而且，因为该公司要上市，“删除已经发表的有关处罚信息”的要求也得到了同意。

    我认为，各种形式的“反腐败”不是真正的决定因素，关键还是法律法规的科学与严密。

行业“规范化”发展依旧任重道远

       记者：我国在招投标及政府采购行业有近30年的实践，能否谈谈您对该领域实践情况的看法？

    高子正：《招标投标法》和《政府采购法》颁布实施以来，成绩是突出的，但也存在一些问题。

    我个人的感触有几点，一是，我们仍然应该遵守“相信党、相信群众”的原则，这里所说的“群众”是指全体招标人、相关的投标人、招标代理机构、评标专家、各级政府采购的主管人员、相关监督检查人员和媒体单位等。二是，应该纠正“计划经济”时期遗留下来的名词术语和概念。1992年，在南京“世界银行培训班”上，海关的同志曾经讲过一个例子：因为中国的名词术语很多外国人看不懂，有的中国人自己也解释不清楚，因此，我国加入世贸组织谈判的前6轮主要是“汉语教学”。我之所以注意到这个问题，是因为在天津市就发生过一个实际的例子：当年天津有位“木匠市长”，说的是李瑞环同志，据说动用“技术改造”资金修建了一条中环线，打破了城市道路东西南北四个方向横平竖直的惯例，后来的实践证明，那是有远见的，使得交通畅通。但在当时，这被认为是“别出心裁”，把用于“技术改造项目”的钱，用到了“基本建设”方面，还有人认为，“打油的钱，不能买醋”。“木匠市长”无奈之下只好请来了邓小平同志，邓小平同志在中环线的“蝶式立交桥”上热情接见了设计者——一位年轻的技术人员，上世纪80年代国内最年轻的工程师胡习华，“木匠市长”说，我们准备破格提升他为工程师，邓小平同志赞同地说：“好”！还视察考察了天津开发区，题词“开发区大有希望”。当时报刊上公开报道的是邓小平同志对改革开放的支持，对开发区这个新生事物的支持，以及对青年人的关心与爱护。但是，人们私下流传的对“技术改造”和“基本建设”等问题的纠结却没有讲，我认为这个问题至今仍有研究的必要。

       记者：对于未来招投标和政府采购行业的发展，您有什么思考和建议？

     高子正：我的建议有以下几个方面：第一，项目资金可否与“来源”对应列出？我在上世纪90年代初，接触过2个利用世界银行贷款的大项目，每个含有20—30个子项。我觉得世界银行的做法中，最值得我们思考的有两点：一是，购买主要“设备”或“工程”的资金来源于世界银行贷款，其他需要国内资金购买或者完成的，叫做“配套人民币”，“配套人民币”在财政部与世界银行签订协议时，由中方负责落实。这样，项目具体使用的资金只有两种:世界银行贷款和配套人民币，而且，资金具体落实到每一个子项目，每一个子项目中两类资金的流向一目了然。而我国的做法往往是，在项目总投资的基础上去“凑数”，比如，一个3000万人民币的项目，由财政拨款1000万，发改部门支持项目改造拨款1000万，银行贷款800万，单位自筹200万，钱都以拨款到账为准，用起来也没有细分，这样就容易造成账目混乱。二是，世界银行采取“统一支付”的办法，即贷款协议签订后，钱并不打入“招标人的账户”，而是打入世界银行的专门账户，随着项目的推进，凭有关单据向世界银行申请支付，手续虽然麻烦了一些，但却有效地防止了任何不按照招标结果去执行的问题。

    第二，培养人才是推行采购与招标的重要动力。在重要的政府采购网站上，经常可以看到有关专家发表意见，这些专家大多数是政府部门的司局长、处长、科级负责人，到底政府主管部门应该不应该有“采购与招标”的专业人士？我认为，政府部门应该有熟悉采购与招标的技术人员及相应的法律人员，他们不一定被称作“科长、处长、局长……”而是作为“技术专家”的身份出现。进一步来讲，如果我们能制定实施细则，比如，各级政府部门采取多种渠道招聘所需的技术人员，而不是目前“公务员考试”这一唯一渠道，细则的实施和落实能让我们的管理工作做得更好。

    第三，全面建立采购招标人员的职业资格制度。“两法”专家刘慧发表过文章《论专业化的公共采购职业人》，明确提出了研究建立政府采购从业人员执业资格制度，对采购单位、集中采购机构、社会代理机构和评审专家等从业人员实行持证上岗和执业考核，推动政府采购从业人员职业化的进程。毫无疑问，国际上，必将形成一个固定的职业领域，即公共采购管理人、经营人或操作人队伍；中国将来也必定要建立合理、科学的政府采购专业职业人才的培养和管理机制。我认为这种设想非常好，但遗憾的是，有关部门还未将其列入议事日程。

    第四，建立正规的培养采购招标人才的高等学校。现在，每年高考招生人数大约是600万—900万。但是，没有一所高等院校是培养采购招标人才的，有的只是个别院校举办的培训班，或者借助其他名义培养人才的专业班或临时培训班。这是一个需要大力改进的环节。

    第五，建立对重大采购招标项目的“第三方评估”制度。2004年，南京市司法局成立了一个“南京市睿之海信息研究有限公司”，专门进行“招投标可信度研究，我认为，这种由第三方评估的办法是一种不错的办法，它比较公正、科学、有一定的权威性，应该发扬光大。

    第六，招投标和政府采购与国家的财政性支出关系要理顺。资金从何来？比如，我们常常看到政府采购和法定的招标投标，节约了多少亿资金，那些节约的资金的流向却很少看到。有的网友曾经提问：我国有众多的高速公路，但有没有一条完全由财政性资金修建的高速公路？难道高速公路都得由贷款修建吗？至于采购与招标，政府采购购买“服务”等都得由社会中介组织收费，或者由“集中采购机构”来完成吗？是不是政府部门发个政令，工作就可以自然而然地开展起来，政府部门不需要继续“投入”了呢？如果要继续投入的话，财政部门自己投入多少，给发展改革委等部门投入多少，都是很值得研究的问题。

wjjst

记得鲁迅的一篇文章中有这样一句话，其大致意思是：对民间的一些好的东西，士大夫们总是想方设法剥夺过来，不过这些东西一到他们手中，大都摆脱不了灭亡的命运。


西方一些先进的管理制度到中国以后的命运似乎也是如此，如工程监理制度、ISO质量认证制度、以及我们所谈论的工程招投标制度。




究其原因还是人心问题，所谓心公才有秤平。当然这里的人心不光指的是老百姓，更重要的是管理思想。

海先生

我想顶层的那帮家伙早已悉知高老的理念，为什么现状还是这样呢？[s:90]

gzztitc

[我想顶层的那帮家伙早已悉知高老的理念，为什么现状还是这样呢？]


这个问题,值得思考.


我想一下,再发表个人意见.

大力

gzztitc:[我想顶层的那帮家伙早已悉知高老的理念，为什么现状还是这样呢？]


这个问题,值得思考.

....... (2015-12-10 16:26)

我个人建议，高老师有不少地方已经走入了误区,需要调整思路，如：

1、要考虑这些问题是不是都算得上“顶层”设计的事宜。
例如培训，国外没有招标师，人家照样招标，
施工企业没有施工资质，人家照样做施工。
从唐广庆老师他们的鲁布革开始，为什么我们要一直学习，却越来越管不住、管不好？

2、问题是不是一定出现在“顶层”？

3、“顶层设计”已经到位的部分，为什么问题还得不到解决？

4、包括高老师本人在内，提出“顶层设计”，动机都是什么，可能有个别部门或人员，只是把顶层设计当成了工作中失误的借口。

等等

gzztitc

关于顶层设计的一点感想

严格说来，本人所写，只是对一些问题的个人意见。

至于说道 “顶层设计”，到底有哪些问题，一共有几个问题？尚无统一的、明确的结论。
而各种意见，各种议论中，只能通过千百万群众的实践，才能判定什么是正确的……

我不由想到两句话：
一句是【总理遗嘱】：“革命尚未成功，同志仍需努力 ！”
另一句是【毛主席语录】：“三十八年过去，弹指一挥间”。（指的是：1921——1949）。我们的采购与招标事业，有晴天阳光明媚的时候，也有雾霾充斥的机遇。

我们希望：一定会出现阳光灿烂的大好时光 ！！只不过，要经过 “弹指一挥间（或两挥间罢了）

大力

以文章中提到内容为例


“两法”专家刘慧发表过文章《论专业化的公共采购职业人》，明确提出了研究建立政府采购从业人员执业资格制度，对采购单位、集中采购机构、社会代理机构和评审专家等从业人员实行持证上岗和执业考核，推动政府采购从业人员职业化的进程。毫无疑问，国际上，必将形成一个固定的职业领域，即公共采购管理人、经营人或操作人队伍；中国将来也必定要建立合理、科学的政府采购专业职业人才的培养和管理机制。我认为这种设想非常好，但遗憾的是，有关部门还未将其列入议事日程。

联想到了楼主另外也转发了一篇文章，即执行和完善招标师职业资格制度的思考 赵勇 陈川生  中国招标投标协会  【转贴】http://bbs.chinabidding.com/read.php?tid=115384

这里面涉及到了两位专家，即赵勇和刘慧，楼主可能光是注意了他们的专家身份，并没有注意到他们两位同时还是高等学校里面的教授，我个人对两位专家都很敬仰，对于这两位大师级的专家，也有点崇拜，哈哈。我们能够看到，对于他们来说，非常迫切的问题，给他们的专职学生太少 ，是现实问题。同时，这属于高等教育的培训范畴，大学生的毕业就职问题，看问题不能仅仅局限于公共采购这个专业，因为更多的人还没有毕业就失业了，大师也需要帮学生找出路，具体到了招标采购领域，除了大学里的教育，还包括在职教育、职业教育、技能教育及培训。大师级的老师，可以教会或提高学生们知识、能力、工作方法、职业素养，但却教不了学生们工作的经验、经历；


即使是有了采购人负责制、公共采购职业人这样的职位，并不意味着他们的学生就必定得到这样的岗位！这方面都需要时间，比如有了一定工作年限才能参加招标师考试。[s:69]

大力

在赵勇和陈川生两位的文章里面 介绍到：

目前我国本科教育中只有国际关系学院的政府采购专业方向和北京建筑大学管理学院的招标采购专业方向。

两所学校每年不足百人的毕业生规模，对于公共采购领域的现实需要来说杯水车薪。

我们应当未雨绸缪，将人才储备作为一项重要工作来推动。

每年新增的毕业生与现有的招标采购监督、招标代理机构、集采机构的工作人员总数来说，即使是他们都能够从事到本专业的岗位，数量也是微乎其微的！还有很大可能远远跟不上每年因退休、离职、升官而减少的从业人员数量！即使是再增加班级数量、招生院校，也是远水救不了近火！

[/table]

由此想到，对于我们的教育行业，每年招收多少大学生，供需矛盾如何协调，各个行业大概的比例是大问题，招标采购方向专业的大学生，是小问题。在没有落实与国外的制度全部接轨之前，幸好政府投资项目、政府采购还可以借助政府部门及社会机构的力量来完成我们的招标采购任务，相对而言，从业人员是不是毕业于招标采购专业，就没有那么“重要”，就不应作为“顶层设计”，再----要求各级领导、部门及相关单位都重视、都落实。

[table=100%,#ffffff]

大力

gzztitc:

关于顶层设计的一点感想

严格说来，本人所写，只是对一些问题的个人意见。

.......

您有些话一定要说，是因为您的年龄或身体状况已经等不起，我害怕突然有一天你不能看见屏幕上的字或敲击键盘上的键，所以，有些话我也一样一定要说。


顺便纠正一下，革命尚未成功，同志仍需努力，是孙中山先生的遗嘱。


对你的文章或帖子的“苛刻”，已经不近情理，在我心中，你是我永远的师弟！