政府购买服务还需不断探索创新 邓国胜 【转贴】

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政府购买服务还需不断探索创新



政府购买服务还需不断探索创新


原创 2015-12-21 邓国胜 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。





我讲三个问题。一是政府购买服务的趋势；二是政府购买社会组织服务的改革；三是公私合作的前景。

政府购买服务的趋势

从国际潮流来看，20世纪80年代公共管理改革，最重要的特点就是注重竞争，注重问责、绩效与内部市场的构建。刚才于安老师讲到的英国的合同革命，美国的合同规制，都是在这个大背景下发生的。为此，欧美国家社会组织的资金越来越多的开始依靠政府购买服务了。像美国的非营利组织大概三分之一左右的资金来自于政府，欧洲有些国家甚至是一半以上的资金来自于政府公共部门。原来传统的购买服务只是购买物资设备，从欧美的实际操作来看，很大一部分也是用于购买人提供的公共服务，然而购买公共服务与购买设备非常不一样，能够带来很多额外的益处：


第一，购买公共服务可以撬动社会资源。比如政府购买一个残障组织提供的服务，社会组织得到政府购买服务，不仅可以利用购买服务的资金运作，而且还可以吸引社会的捐赠，还可以吸引很多志愿者参与服务，所以购买公共服务的优点就是可以撬动很多社会资源。


第二，通过购买公共服务，可以引进创新的服务模式。政府通过事业单位或公立机构提供服务，这类服务的模式相对来说比较刻板、僵化、单一的。但是通过社会组织提供公共服务，就容易出现各种各样的创新模式，因为船小好调头，社会组织规模小且机制灵活，可以开发各色创新的公共服务模式。


第三，由于这种创新性，带来另外一个优点就是它的服务可以满足不同群体多样化的需求，它的服务非常有弹性，非常多元化，其结果就是质量的提升和效率的提升。
我们国家直到2013年国务院才出台了关于政府向社会力量购买服务的指导意见，首次从法律上为政府购买社会力量服务提供了具体的指引。在这个背景下，政府购买社会组织的服务开始大规模的增长。有人估算在2013年政府购买社会服务的资金大概在150亿元以上。这两年，特别是发达沿海地区政府购买社会组织服务的资金急剧上升，无论从国际潮流还是从中国发展来看，这是大势所趋。

新发展观下政府购买社会组织服务的改革

十八届五中全会将创新放在了重要的核心位置，这就要求政府购买服务也要不断的创新。虽然我国从2013年才大规模实践，但是10年前就已经开始购买社会组织服务了。从政府购买社会服务这几年的实践来看，还存在很多问题，在购买社会组织服务方面还需要不断的改革创新。


第一个是理念层面的创新。我们需要重新定义什么是政府采购的公平、公正、公开。我们要从传统的绝对公平、公正、公开走向相对的公平、公正、公开。确实中国的社会组织非常弱，刚才王文虎处长也讲到，行业协会的脱钩不可能一触而就，政府还得扶上马、送一程。因为西方国家的社会组织是很发达的，能力很强，而我国社会组织的能力很弱，如果按照绝对公平、公正、公开的原则去竞争，我国很多企业实力强，为了抢占市场，就是让利润，低价格来应标，先把市场抢下来，所以社会组织根本没有办法同它们竞争。因此，社会组织在起步阶段还得扶他一把。在这样的背景下，政府购买服务怎么平衡短期的效果和长远战略性的目标？政府在购买公共服务这方面，尤其购买社会组织的服务方面，可能不能过多的追求所谓的绝对公平、公正、公开。在理念方面，我们需要重新定义政府采购的公平、公正与公开，要不断创新。


第二个是制度层面要创新。这些年我们也发现政府在购买服务过程中，有时候也没有达到预期的目标，有些购买社会组织服务的效果也不尽如人意。所以，在这个方面，制度层面也是需要借鉴一些西方国家的经验。比如，英国每年购买产品或者服务的资金高达1400亿英镑，以前的决策体系主要是依靠供方的报价，在同等质量上谁价格低就购买谁的服务。这些年英国也开始制订出台一个新的法案叫公共服务社会价值法案，开始明确政府购买公共服务的时候必须要考虑它的社会价值。对于那种能够创造就业，支持地方社区环保等，在这方面有贡献，有社会价值的服务要优先给予购买，哪怕它的价格在同等条件下要高。所以，我们也要优先扶持具有社会价值的提供者。通过制度层面的创新来扶持公共服务长远的、战略性目标的实现。
另外，在制度层面，我也认为公共服务主要是人的服务。比如，我们现在一些地方政府在购买社会服务，包括购买社工服务的时候强调，人工费不能超过10%，管理成本不能超过很低的比例。但公共服务主要是人提供的服务，就是人工的费用，限定的比例低，项目就没法做，要么就被迫弄虚作假。


制度层面的一些限制也是不合理的。现在我们一些政府购买服务项目都是短期行为，大部分是一年的项目。对于社会组织来说，要提供这种短期项目服务，无法考虑组织的长远发展，也容易造成人力资源的流失，管理成本会很高。这对于社会组织的长远发展是非常不利的。从国外经验来看，有时候不是短期的项目购买服务，也有很多稳定的长期支持，甚至有些项目的购买是战略性的。一签合同就是5年、10年的这种项目购买服务，不是短期一年的购买，这样就有利于社会组织长期的发展。所以制度层面确实需要大胆创新，不能只是短期的购买服务。


最后，在方法上，也需要不断探索改革。现在很多购买服务之所以效果没有达到预期的目标，也与购买服务的问责机制不明确有关，因为以前政府直接提供服务，老百姓问责就问责到政府，现在通过一个社会组织提供服务，做的不好，政府、社会组织都可以推责。所以，政府购买服务如何保证问责机制，保证绩效，值得研究。
国外这些年也有很多积极的方式方法方面的探讨，包括怎样更好的整合社会资源。比如，通过政府发行社会影响力债券的新模式，也有学者把它叫做为成功付费模式，就是说只有项目成功了才付费。政府发行债券，像一些大的企业，比如高盛、摩根这些大的企业购买这种社会影响力债券，企业购买的动力就是购买了这种债券、解决社会问题，可以获得社会影响力。企业购买债券以后，表面上这个钱是给了政府，实际上还是由企业来支配，企业委托社会组织来提供服务，企业在委托社会组织提供服务的同时，为了保证将来的债券以及由此产生的利息能够由政府偿还，一定会精心选择最有能力的、最有创意的社会组织来提供这种公共服务。所以，这又把社会组织的创新能力充分的激发出来。同时也加强了管理，因为这涉及到企业的根本利益，只有选择的社会组织解决了社会问题，购买债券的企业才能得到费用的补偿、才能得到利润，所以企业也把自己管理的经验、智慧充分融入到社会组织中，这就进一步促进了多方融合。


所以，这样一些新的方式方法也要引入我们的政府购买社会服务领域，促进问责绩效机制的完善。

公私合作的前景

公私合作是未来的方向和潮流，但是这种合作管理的难度是非常大的。传统的由政府通过事业单位等公立机构直接提供服务的模式，最大的好处就是便于管理，这是政府最擅长的管理模式。未来合作管理，管理的难度是急剧增加了，因为服务机构的领导人都不是由政府来任命，社会组织的负责人由理事会选举或聘用，政府不能干预社会组织的人事，最多是不再购买社会组织服务。所以，合作管理的难度、挑战会空前提高，对传统行政管理的能力和国家治理能力提出了新的挑战。所以，未来政府采购能不能做好，取决于政府采购监管者的智慧。不仅政策环境要好，制度设计要好，而且要善于从传统的管理模式转向合作治理的模式，要学会合作这种治理，提升合作治理的能力。因为从现在大量的调研来看，政府现在还没学会怎么跟企业、跟社会组织打交道，不善于合作管理。我们的社会组织也没学会如何跟政府打交道，双方合作的能力还需要更多培训与提升。

（本文为清华大学公共管理学院邓国胜教授在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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