杨燕绥：中国采购公共服务需要细化相关规制 【转贴】

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杨燕绥：中国采购公共服务需要细化相关规制



杨燕绥：中国采购公共服务需要细化相关规制


原创 2015-12-30 杨燕绥 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。





当一个国家服务业产值占GDP比重超过50%时，这个国家的行政体制机制和政府组织架构及其文化，应该随之发生质变，从一个官僚型政府转化为以人为本的服务型政府。政府采购的内容将越来越多的是服务，采购服务与采购电脑、办公用品等物资不同，无论是服务的提供者，还是服务的受益人，均更多地体现出人文问题，需要建立持续的、专业性的人工服务补偿制度。

一、中国服务型政府进入实质建设阶段

2014年中国服务业产值占GDP比重超过51%，这是中国政府转型为服务型政府的质变之年，为此，中国新政体制改革紧锣密鼓的进行着。从理论上说，届时的国家行政将包容公共行政、公共管理，进而加入公共服务。服务型政府即指以民生为本，履行宏观调控、市场监督、社会建设和公共服务职责的国家行政系统。服务型政府是信息时代的国家行政形态，其决策能力和执行能力远远大于官僚政府。服务型政府是有效政府和有限政府，为强化其执行能力和公共服务水平，自20世纪80年代开始，发达国家基于社会保障卡，按照一站式服务的模式改革国家的行政体制和构建运行机制。


服务型政府的体制机制特征如下：（1）中央政府大部制决策，像董事长一样，具有科学决策与宏观调控能力；（2）地方政府像CEO，具有区域发展和公共管理能力；（3）基层政府像管理员，对居民、社区和企业的情况心中有数，精准提供相关服务。服务型政府主要把握信息、财政和土地等资源，其运行机制应当为三级财政、四级信息管理，必须做到信息能够向上集中，服务能够向下派送。以中央统筹基础养老金为例，只有基层政府能够准确、及时的报告退休职工相关信息（在世、去世、新退休、迁出、迁入等），中央政府才能进行预算和制定筹资计划，确保养老金的支付。


服务型政府能力建设的理论模型（见图1）如下：（1）预算约束：在法治国家，公共服务受到预算约束，由此决定政府的公共服务能力（包括财力、物力和人力资源）是有限的；（2）服务外包：公共服务的需求是无限的，服务外包是服务型政府的必然选择，包括将部分原来由国家直接提供但可以收费的项目私营化，如自来水、铁路等；服务项目外包的PPP模式；政府和非政府组织联合共建（见澳大利亚中央机构）；对于必须由政府提供的公共服务，则采取购买服务的方式，弥补政府服务能力的不足，如敬老院的管理和服务；（3）治理模式：建立公共服务外包机制需要建立政府与非政府（包括社会企业、社会组织和盈利机构等）握手和利用市场机制选择合作伙伴以及建立补偿规则，还要在此过程中保持政府的清廉和公正。由此形成小政府治理和服务于大社会的机制。

以澳大利亚为例，联邦政府由12个大部制构成，另外还有半个国有企业（即监狱生产系统），各个部门加总约有10万人员。几乎所有部门下面都没有设立执行机构、研究机构和培训机构。提供公共服务的中央连接机构（central-link）实行首席执行官责任制：一要与相关部门订立行政合同和接受监督；二要负责编织全国公共服务派送系统；三要向100多家机构采购服务。根据《国家公共服务法》的规定，该机构拥有27000个工作人员，约16万亿澳元预算，首席执行官一年只有14天事假。国家公共服务系统既不是垂直的，也不是水平，而是垂直水平对接的，覆盖全国的公共服务网格体系。

二、中国采购医疗保险基金共建服务的四大问题

党的十八届五中全会提出制定十三五规划的指导思想，特别强调“推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等和推动城镇公共服务向农村延伸。”所以，要建立政府与非政府握手和进入市场散步的治理模式，从而强化政府的公共服务能力，这可能是一种合作伙伴，如金华、杭州、苏州、成都、湛江等城市，医疗保险机构与海虹控股中公网医疗信息公司合作共建智能审核与医保基金精细化管理系统；也可能是购买服务的关系。以美国为例，打仗时后勤服务可以外包私营机构提供，但是公民的社会保障权益记录是绝对不外包的，一定要由政府自己做，部分功能可以外包。好比在家里做饺子，饺子皮、肉馅、菜泥等可以买半成本，但需要亲自调陷和包饺子，由此形成“妈妈的饺子”的味道。


目前，中国《政府采购法实施条例》第二条关于政府采购的对象，提到“政府向社会公众提供的公共服务。”但是，具体规则涉及物资采购的内容相对成熟，尚缺乏采购公共服务的具体规定。有些公共服务的专业性很强，如养老金管理、医疗保险基金管理等。以医疗保险基金为例，在一些与第三方专业机构建立联合共建机制的城市，对医疗行为开始实行智能审核。医务人员需要在“诊疗标准、用药标准和医保政策”的知识库下完成处方和遗嘱的过程，在实现100%、全程和实时监督的同时，也产生了医疗服务大数据，由此评价医生、医疗机构和医保基金使用情况。2014年，一些城市的医保基金出现结余。以成都市为例，医保智能审核系统自2014年1月上线运行，截至今年6月，医保局对医院进行的违规扣费比例同比下降1.4%。“我们不得不给医生进行医保政策培训，大数据平台下医生的每一项处置行为都被摆在了明面上，必须规范医生行为才能减少扣费情况发生。”一位成都某三甲医院医保办负责人对记者说。2014年9月，人社部发布《关于进一步加强基本医疗保险医疗服务监管的意见》，强调将医疗服务监管纳入医疗服务协议，大力探索将监管延伸到医务人员的有效办法。实践证明，医疗保险基金精细化管理的联合共建机制是有效的。


但是，由于我国缺乏购买服务的相关规定和法制，医疗保险基金精细化管理的联合共建模式的健康发展面对四大问题：


1．缺乏委托人规制。因为我国医疗保险基金实行市级统筹，医疗保险基金精细化管理的联合共建协议发生在市级，但是，甲方是人社部门（抽象行政机构），还是医保局（具体行政部门），他们之间如何协作，应当依法规范。


2．缺乏专业机构的认定标准和筛选流程。“诊疗标准、用药标准和医保政策”知识库的建设和维护，乃至提供医保基金监测和分析报告等服务，都是非常专业的工作，不仅需要IT技术人员，更需要医务、医药和医保人员及其专家的参与。因为缺乏相关规制，一些机构急功近利，在投标过程中可能会夸大自己的功能，中标后却无能力履行相关职责，扰乱公共服务秩序。


3．缺乏补偿机制。目前，只有招标中标时的一次性补偿（约30万元），联合共建是个长期合作过程中，会发生大量的高智能人工费用，如果没有持续性的补偿机制，这种合作将难以为继。社会医疗保险的管理成本是费率的2%-4%，商业医疗保险约为5%-10%。2012年美国洛杉矶审计结果显示，8年来651项外包服务项目，原来预算2.6万亿美元，节约了8700亿美元。所以，建议在修订《政府采购法》时增加服务采购专章，建立“一次性项目费+最低成本竞价费+最优绩效奖励金+减免税费”的四元补偿机制。


4．缺乏信息安全措施。公共服务涉及国民信息和隐私保护等问题，在公共服务外包*过程中需要建立密钥管理制度，有效处理信息分割、去隐私和获取人资格审查等制度。既要避免以信息安全为借口拒绝信息共享，也要避免在信息共享中泄露当事人隐私，甚至危及国家信息安全。

（本文为清华

大学公共管理学院杨燕绥教授

在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言。）

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