打造“规范”钥匙 开启吸引外资大门——解读迪拜PPP法 【转贴】

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打造“规范”钥匙 开启吸引外资大门——解读迪拜PPP法



打造“规范”钥匙 开启吸引外资大门——解读迪拜PPP法


原创 2016-01-17 朱颖 中国政府采购报


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编者按：作为世界著名的海湾金融中心与阿拉伯旅游胜地，迪拜一直对基础设施建设有着迫切需求，为了更多地引入外部投资加速建设步伐，迪拜政府于近日出台了有关规范公私伙伴关系的法律。然而，这部法律的出台并不仅仅是对新合作模式加以规范，更像是对外发出的有力信号：他们愿意敞开大门吸引更多外部投资参与迪拜建设。无论出于哪种层面的考量，这部法律都会为我国的PPP法律架构提供良好借鉴。

公私伙伴关系（PPP）是政府与独立的私人部门间的基本合作关系，也是一种将市场规律引入公共服务的运作方式。自上世纪90年代起，PPP模式在世界范围内逐渐流行起来，如今已成为诸多国家政府与私人部门风险共担互利共赢的工具。除了用一些特殊条款作为补充说明外，阿拉伯联合酋长国（UAE）一直未对PPP模式的应用架构订立规则，这一僵局直到最近才被打破。

2015年11月19日，迪拜政府通过2015年第22号决议，颁布实施了关于规范公私部门合作伙伴关系的法律，即迪拜PPP法。在这部法律出台前，阿联酋有着历史悠久的基础设施开发建设的传统与固有模式，通常情况下，政府对大量基础设施项目开发负有全部责任，这些项目资金几乎全部出自政府支出，而新法律的出台将颠覆这一切。

迪拜为什么会出台有关PPP的法律？这无不与阿联酋私营部门的力量日趋强大息息相关。在此之前，这些私人企业大多被政府及准政府下的大型商业公司所控制，新出台的PPP法将迪拜放在了与邻国科威特、阿曼和埃及等国相平等的法律层级之上，同时吸收了迪拜地方需求且比较好地表达了政府对节约财政资金的诉求，政府急切地希望能够利用私营部门的资金与专业技术，满足迪拜，这座中东与北非地区的“贸易之都”不断增长的基础设施建设需求。

迪拜PPP法律框架

新出台的PPP法是迪拜的法律，而非联邦法，且不适用于其他六个阿拉伯联合酋长国。若非如此，这部法律将会被用于由政府机构掌控或参与合资的企业，以及迪拜的私人机构或公司，而不是迪拜采购法中所规定的由政府负责的水利与电力工程材料项目。

这部PPP法为PPP项目在迪拜的具体实施设置了一系列的目标和说明条款，包括鼓励私营部门更多参与项目开发并不断增加投资，减轻与项目成本相关的一般预算的融资压力且逐渐降低政府相关项目的财务风险，增加产量并改善公共服务质量，促进技术与经验从私营部门转移到公共部门并在未来加强政府人员对项目运营管理方面的培训等。

无论是政府实体或各部门若想在PPP法的保护下着手于新的项目仍然需要依托合作伙伴关系委员会的有力支持，委员会成员由其负责人任命。当项目超过2亿阿联酋迪拉姆（约5446万美金）时，则需要有至少一位迪拜财政部代表加入合作伙伴关系委员会。目前还无法从法律中知晓委员会对私营项目管理产生何种影响。

对于新出台的迪拜PPP法来说，合格的投标人对于项目公司的组成及项目的具体执行至关重要，这样的项目公司通常以独资的形式，或是拥有迪拜经济发展部门颁发的经营许可的本地或外国公司构成。政府实体在项目启动之初也会以投资人的身份加入项目公司，这种参与方式是通过有限责任公司的方式实现的。这其中的意义在于，根据《阿联酋公司法》（2015年第2号法案）对本地所有权的要求也将适用于项目公司。目前，所有遵循当地法律成立的有限责任公司必须确保其发行的股票中至少有51%属于阿联酋国家或公司由一个或多个阿联酋公民占据全部股份。无论在何种情况下，从相关自由贸易区权利机构获得经营许可的自由贸易区公司都无法满足新PPP法中所规定的项目公司构成要求。

当然，根据新PPP法，相关的迪拜政府部门可免除对优秀中标人组建项目公司的要求并在中标人有能力单独执行项目的情况下允许其直接进行项目执行阶段，当然，这一切都要基于中标人有充足资金与技术保障的基础之上，并能确保执行过程有充分的金融安全性。

合伙协议：让外国投资者更安心

新的迪拜PPP法虽在政府与私营企业合作协议条款的谈判上给予了充分余地，但也包含着一定的强制性条款，在PPP法第26款中就提出了18个必须项，包括项目保险类型与金额、项目中保留阿联酋人员的细节规定以及环境保护措施执行等。

另一个重要的强制性条款则是这种合作伙伴协议的周期不得超过30年，除非有迪拜最高委员会办法的财政政策明确说明项目需要延长时限。重要的是，根据新的迪拜PPP法，合伙协议的效力可凌驾于采购法（1997年6号法案）之上，并在获得当事人应允的情况下提供了其自身的采购操作方式与程序。法律是沉默的，然而，对于当事人是否会依赖于项目的主权财政保证金则却是个问题。

当然，新的迪拜PPP法中所规定的合伙协议必须在应用于阿联酋迪拜的联邦法律及迪拜当地法的掌控之下。对于任何需要由阿联酋之外的地区或组织解决的项目争端，合伙协议不会为其提供任何解决方案。当然，这一规定仍适用于根据国际刑事法庭规定在本地（如迪拜国际仲裁中心）进行仲裁的案件。可以看出，迪拜政府对这类内容的解释是为了让外国投资者更安心。

不仅仅是规范行为的法律

事实上，迪拜颁布的新PPP法并非仅仅为了政府在引入PPP模式应用于基础设施建设时提供更多法律参照。在世界范围内的许多国家，包括美国、加拿大、澳大利亚、英国等发达国家作为应用PPP概念的先驱，在没有相关的PPP法律进行保驾护航的同时，仍使几代人受益于PPP模式推广所带来的好处。同样，阿联酋的法律，包括《阿联酋商业公司法》（2015年2号法案）、《商业交易法》（1993年18号法案）和《民法典》（1985年5号法案，修订版）已经对PPP模式的应用于提供了可行的方案。

那么，新法的颁布意义何在？事实上，这部新的PPP法更像是迪拜政府向外界发出的信号，即迪拜愿意敞开大门吸引更多的私营部门与外国投资者参与到迪拜的建设，更重要的是，这部新法也传达了迪拜政府将转换其在基础设施建设领域的投资与商业运营模式，它会加快迪拜政府实体获得私人投资，PPP模式广泛运用于大量资产类别，从而加速迪拜基础设施建设步伐。

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◆迪拜PPP法的适用范畴

所有使用政府预算实施PPP项目的政府实体都将受制于这部法律。金融策略最高委员会拥有扩展PPP法律范畴的自由裁量权，如将其适用范围扩展到不使用财政预算的政府相关实体或将一些项目排除在迪拜PPP法的适用范围外。

◆合伙项目与模式

那些分别由政府实体或私营企业提议使用PPP模式的项目必须在经济、技术、财务与社会效益方面具有可行性。PPP项目须将公共利益与政府利益考虑在内。PPP模式有不同的表现方式，如BOOT模式与DBO模式等。

◆资格预选阶段

在PPP模式实施之前，政府实体通常会开启一个透明、公平且具有竞争性的程序。然而，如果项目具有创新性，政府实体也有权不通过招标过程将合同直接授予项目公司。但通常来说，所有潜在供应商都必须在进入招标程序前通过资格预选阶段，政府实体也可能会邀请符合资格的私人投资者参加其预备会议，以便对项目条款与条件进行商讨，但仍要保证披露信息的保密性。

◆招标程序

政府实体需要邀请符合资格的私营部门参与项目招标环节，这些投标人将被允许与其他投标人组成联合体共同提交联合报价。在对报价进行审查后，所有投标人或其法人代表将被邀请参加开标会议，同时，中标人也会在这一期间被公布。迪拜合作伙伴委员会授权管理竞标与评标阶段，确保标的预算与技术等各指标表现保持均衡。

◆项目公司

根据新的PPP法律，PPP项目要满足以下三个条件中的一个：一是通过创建有限责任“项目公司”或私人投资伙伴关系实施；二是由政府实体进行选择，项目公司完全由私人投资者构成且将项目实施作为唯一目标，没有政府实体将其作为特殊载体而参与其中；三是直接由未在迪拜设立实体机构的私人投资者执行，具备符合要求的资金与技术能力并能为政府实体提供充足的金融担保。

◆项目融资

PPP项目通常是通过银行或金融机构进行融资，并确保通过政府实体的批准。在此情况下，项目公司的将作为融资方并承担相应的风险与义务。

◆PPP协议

一旦私人投资者被选择成为政府的合作伙伴，就意味着其需要与政府签署一份PPP协议，这份协议将包含以下细节与条款：1.工程或服务的属性与范围；2.缔约双方的权利和义务；3.产品销售价格或服务提供方面的考虑，包括价格修改原则等；4.项目公司将采取的环境保护措施；5.政府实体拥有的项目终止权与修改权，以及在项目终止或修改时的补偿机制；6.协议期限（通常不得超过30年，除非因公共利益的考量而特别批准的项目延期）

（朱颖编译）

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