美国联邦政府绿色采购制度对我国的启示 赵勇 【转贴】

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美国联邦政府绿色采购制度对我国的启示



美国联邦政府绿色采购制度对我国的启示


原创 2016-01-18 赵勇 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志

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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。


拓宽和改善民意和利益的表达通道，建立完善环境问题传导机制



当前，我国民众对于环境问题日益关切。在公民意见的搜集和利益表达方面，并不缺乏制度化的通道，主要包括：政党利益表达制度。包括执政党和各民主党派的利益表达制度；信访制度；人民代表大会制度；政治协商制度；社会团体利益表达制度；大众传媒利益表达制度；社会协商对话制度；行政领导接待制度，如市长接待日、书记信箱等。在环境立法过程中，开始注重公众的作用和诉求，保证环境立法的民主性和科学性。比如，在起草自然保护区法的草案时十分注重公众参与，特别强调自然保护区管理机构要与保护区内的原住民建立伙伴关系，而不是简单地把保护区内的原住民赶出自然保护区。在政府的绿色采购行动方面，财政部和国家发展改革委于2004年12月发布了《节能产品政府采购实施意见》，财政部和国家环保总局于2006年10月发布了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》，分别确定了以“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”的形式推动绿色采购的措施。

但总的来说，我国的立法但仍存在民意信息供给不足、民众的利益诉求没有全部纳入环境政策议程、立法的民主性和科学性有待提升、绿色采购行动涉及面窄、绿色采购的措施单一、采购人员的能力不足、供应商恶意履约等问题。这些问题的存在，阻塞、扭曲了我国环境问题的传导机制，使得公众的环境诉求无法得到合理满足，积累了社会矛盾，也动摇了政府的公信力。

为此，应当拓宽和改善搜集民意和利益表达通道，充分利用、合理引导互联网等新兴通道，继续完善原有的制度化通道；提升立法的民主化和科学化水平；深入研究绿色采购行动的合理性和可行性；完善政府采购制度；提升采购人员能力；通过加强合同管理、诚信体系建设等方式，净化、完善政府采购市场，以便为其承担更多的社会经济政策建立基础。

识别、协调各方利益，建立均衡的利益分配机制

30多年来，我国对外开放、对内改革、经济高速发展、社会处于转型期，利益格局发生了根本性的变化，利益主体日趋多元化、利益需求日益多样化、利益关系日呈复杂化。在环境保护领域，社会公众、生产企业、政府部门对于环保义务、成本和利润等承担有着各自不同的利益诉求。

法律制度作为具有强制力和普遍性的社会规范能够起到调适利益冲突的作用。在我国当前，随着社会利益结构的变迁，多元利益主体有着争夺稀缺制度资源的现实需求，制度的调控功能日显重要。

治理体系的建设包含利益识别、利益冲突、利益选择、利益协调、利益整合及利益表达的交涉过程。各方主体应以求得共识、达成合意和作出决定为目的。国家治理应当以满足人们最大的利益要求为目标。如庞德所云“国家根本上必须在合作本能与利己本能之间维持均衡。社会控制的任务就在于使我们有可能建立和保持这种平衡，而在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效的工具。”

这对于我国的立法部门提出了较高的标准，就要求立法者善于对待、协调各方利益，优选出最佳的利益分配与调整方案，以消除利益冲突与矛盾，达到立法与社会的和谐发展之目的。

在利益识别方面，应健全公众参与机制，建立有效的利益表达机制，广泛采取社会调查法、历史考察法、比较法及逻辑分析法，力求客观揭示社会利益结构的真面目，做到价值中立。在利益选择方面，应当完善听证制度。创造条件，让受到影响的利益相关方都能在制度建设中得到充分表达和竞争并最终达成妥协、形成共识，保证社会对立法结果的认同和支持。需要立法者进行利益权衡，筛选出重要的、值得保护的利益，并将其予以排序，寻找出不同利益主体之间的价值共识，提出最佳的利益选择方案。在利益表达环节，立法者将利益选择结果进一步表达为以权利和义务为主要特征的制度规范。

此外，还应关注弱势群体的利益保护，并不断提高立法者构建和谐社会的能力。最终，通过利益兼顾、统筹协调好各方面的关系，维护最广大人民群众的根本利益，使民众能够共享经济可持续发展的成果。

充分发挥市场决定性力量，谨慎推进绿色采购行动

美国联邦政府将环境保护法律与采购法律捆绑并形成绿色采购行动，有其特定的历史渊源和政治背景，也有其发挥作用的制度、人员能力和文化支撑。从某种意义上说，绿色采购行动本是美国联邦政府在缺乏足够的税收及补贴等其他财政工具支持下，迫不得已地对环保危机进行回应的无奈之举，同时又因其可以扩张政府权力而不断推动。在这种情况下，绿色采购制度由于其收益大于成本而得以在美国建立和发展，并在美国和欧盟的推动下成为GPA、联合国国际贸易法委员会《公共采购示范》中认可的内容。反观我国，在权力结构、政府与市场的关系、历史文化传统、政府采购制度的成熟程度、环境问题的主要矛盾等方面与美国即便不是截然相反，也可以说是大相径庭。

第一，我国的权力结构以及长期以来老百姓对大政府的高度信任，并不存在扩张中央政府权力的压力与动力。

第二，在治理环境问题方面，我国除了政府采购之外，有更多的财政工具供政府选择。

第三，环境问题十分复杂。美国是在大规模的环境立法几十年后才逐步将环保政策纳入采购政策的。我国对于环境问题的重视才刚刚开始，哪些环境问题是最突出的问题？哪些技术和产品应该在政府采购中得到扶持？回答这些问题不是一朝一夕的事情。

第四，我国的政府采购制度建立时间不长，在法律法规、市场成熟程度、采购人员素质等方面尚有很大提升空间，此时如果在采购制度中加入环保政策，会增加采购制度的复杂程度、降低采购的透明度，使得绿色采购的目标与时间、质量、价格等采购的基本目标，以及与反腐败、保护国货、扶持中小企业等采购的政策目标之间的关系更加难以权衡。

总之，制度的变迁是一个复杂而昂贵的过程，而绿色采购制度的成本不应被忽视。

就我国的绿色采购制度而言，站在国家的角度，绿色采购行动是有成本的，主要包含以下方面：

立法成本：维持一个庞大而又运转良好的立法机关的正常运转，需要财政的支出。制定一部符合社会发展规律，符合经济发展要求，符合民众愿望和利益的法律，从立法宗旨、指导思想、基本原则正确定位，再到具体条文比较精良的设计、表述，都要支付巨大的成本。首先，一个立法项目的提出，有关部门通常要根据经济、社会和文化发展的需要，对相关问题进行广泛而深入的调查研究。在这个过程中，大量人力、物力、财力的投入，构成一定的成本。其次，法律草案列入立法规划和立法计划之后，进入法定的立法程序进行审议、讨论、修改，往往需要数易其稿。其间的会议、材料等方面的成本支出也是巨大的。

绿色采购中的价格成本：由于保护环境的需要，排斥了一部分供应商，削弱了竞争。供应商数量减少以后，原有的市场均衡被打破。对于一些产品和服务来说，可能使得完全竞争市场变为寡头垄断或垄断市场。少数供应商为实现更多利润势必抬高价格，从而造成采购成本上升。

委托代理成本：针对国家整体而言的成本，对于一些具体单位则可能意味着利润。政策制定机构追求的成本的最小化，而具体执行单位追求自己的工资津贴收入、闲暇时间和权利最大化。这必然导致两者的利益冲突，即经济学上的委托——代理关系。在不确定的环境中，委托人不能直接观察到代理人的具体操作行为，同时代理人不能完全控制选择行为后的最终结果，在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能为追求自身利益而与委托人的利益相违背，从而造成委托代理成本。

当前的绿色采购制度执行状况如何？作者认为相关制度的制定和颁布时机略显超前、内容有些理想化，与当前采购人的普遍需求和市场的实际供应状况存在一定差距。仅从市场的选择来看：每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己最小经济代价去获取自己的最大经济利益。制度的供需同样具有成本和收益，一种制度的供给和需求有一个均衡点，均衡点上的制度收益和制度成本是相等的，它是在市场的供求力量的自发调解下形成的。在均衡点，制度的供给者可以获得最大收益或付出最小成本使制度得以实现。当通过行政力量使制度的成本高于收益时即偏离了均衡点，采购人执行制度的积极性下降，从而导致制度无法得到实质性响应。

然而，市场也不是万能的。由于政府采购程序的专业性，各单位从事业务工作的人员对于绿色采购中的重要性和必要性的认识不足。采购人在采购实践中往往忽略了一个重要变量，即对于环境保护缺乏重视。这在一定程度上造成了市场失灵。但是如何解决这种市场失灵？政府本能的反应往往是直接介入，但作者认为政府的介入往往只能是权益之计。长期而有效的解决办法应当是提升采购人的认识、增强采购人的能力，充分发挥市场的决定性力量。

坚持“以我为主”，审慎应对政府绿色采购政策的国际化

通过前面的分析可以看出，美国政府环境政策和采购政策的国际化，会在GPA谈判和气候变化谈判中与我国的内政外交形成“交集”。在这种背景下，作者认为应当坚持“以我为主”，即从我国的实际情况出发的方针应对：积极主动地参与GPA谈判；审慎稳妥地应对气候变化谈判。具体分析如下。

（一）GPA谈判。

从2008年国际金融危机之后，发达国家在国际舞台上的影响力随着下滑的经济表现而衰退。而中国等新兴经济体则正好相反。于是，诸如八国集团（G8）、经济合作与发展组织（Organization For Economic CooperationAnd Development）及GPA（GovernmentProcurement Association）等“富国俱乐部”的合法性和对世界经济的影响力受到了质疑。此时美国等发达国家迫切地希望中国加入GPA，固然是从其本国利益出发，包括延续和扩大本国供应商在日益增长的中国政府采购市场的份额，以及利用国际规则延伸其权力，但总体而言，作者认为加入GPA是符合我国利益的。原因有三：

第一，加入GPA有助于提升我国企业的竞争力、扩大中国企业的国际市场份额。一方面，外国企业进入我国的政府采购市场，意味着国内供应商之间的竞争向国内外供应商间的竞争转变，这一过程有利于促进国内供应商提升产品质量、改进技术、降低成本，政府部门将能够得到物美价廉的供应。政府采购市场主体的优胜劣汰，将有利于推动市场科学、持续发展。另一方面，加入GPA后，我国企业能够根据参加方在GPA中的承诺，有保证地进入其他GPA参加方的政府采购市场。我国的企业和产品将在这些国家和地区享受国民待遇，平等地参与竞争。这有助于我国的企业实现“走出去”的战略方针、消化国内的过剩产能、培育大型的跨国公司。

第二，加入GPA有助于整合国内的政府采购市场。我国最早在2007年提出的第一份出价清单，被谈判过程中其他谈判对手认为“非常有限”和“非常失望”，并敦促我国开放更大的采购市场。截至2014年底，我国在第一份出价的基础上，先后又递交了5次出价，所涵盖的主体、客体范围逐步扩大。可以看出，外部力量的推动将有利于加快我国政府采购市场的一体化进程。目前国内政府采购制度对货物和工程的不统一管理，有望在GPA的框架下得以协调一致。

第三，我国进入到国际组织中，才能适应并有可能改变国际规则。中国以及后续的其他发展中国家和经济转型国家加入GPA，有可能改变所谓的发达国家俱乐部，使之转变为一个以发展中国家和转型经济体成员为重要组成部分的准多边协议。

第四，GPA的原则与我国当前政府采购改革的需求是一致的。加入GPA能够促进我国在政府采购领域进行改革，从而提升政府采购领域的竞争度、透明度和一体化程度。一是国内政府采购制度体系与国际规范的统一与衔接。当前国内政府采购制度在管理和实施上的非统一性有望在GPA的框架下得以协调一致，改善目前国内采购市场相互割裂、相对封闭的局面；二是推动完善国内投诉机制，加强监管力度。加入GPA后，限额以上政府采购的全过程都将处于国际监督之下。此外GPA要求每一个成员在国内建立一个覆盖范围内的采购投诉机制。这在任何国家在采购体系中都是不可或缺的，我国的政府采购领域同样急需这样的投诉机制，有利于消除采购过程中的腐败现象，实现优质、高效的财政制度。

总之，我国政府采购领域存在的问题为我国不断完善自身建设、推动国内政府采购制度与GPA规则接轨提供了空间。因此，加入GPA为我国经济社会发展带来了难得的机遇，促进中国政府采购市场的迅速发育，进一步健全和规范政府采购市场，建立公开、公平、公正的公共市场体系，为市场参与者提供均等的商业机会，为企业发展提供良好的市场环境，从而为中国和GPA现有参加方带来双赢的结果。

（二）气候变化谈判。

在环境政策和绿色采购方面，作者认为要从长远和近期两方面进行分析。

从长远上看，我国的工业化的发展和污染问题的出现，都在美国之后。美国的环境政策中所倡导的人与自然和谐相处、代际公平、可持续发展等理念，是人类文明的共同成果，值得我国学习。美国应对气候变化问题的过程中，对内调整产业结构、对外通过双边和多边谈判进行政策输出的经验也值得我国借鉴。从这个角度看，美国为解决全球环境问题提供了绿色采购制度这一全球公共产品。我国未来逐步接受这一制度，可以降低建立和维护制度的成本，享受制度的收益。

然而从近期看，我国政府必须在国际环境领域的博弈中保持清醒的头脑，认识到气候变化谈判问题的表面是环境问题，其背后的发展空间、产业竞争力、国际政治领导权等利益问题涉及到各国经济发展的根本利益。因此，气候谈判问题归根结底是经济发展问题。按照美国学者德特勒夫·斯普林茨（Detlef Sprinz）和塔帕尼·瓦托伦塔（Tapani Vaahtoranta）提出的“以利益为基础”的分析模式，生态脆弱性和减缓成本是决定国家在国际环境谈判中的立场和政策的两个关键因素。一个国家如果受到环境问题的影响越大，它就越愿意参与该问题的国际谈判；一个国家如果在解决该环境问题时付出的成本越高，它就越不愿意参加该问题的国际谈判。以此框架分析我国在气候变化中所应采取的策略。在各类环境污染的影响程度方面，我国当前面临的最紧迫问题是土壤、水体和空气污染而不是气候变化问题。而在付出的成本方面，美国等发达国家却要求我国程度越来越多的减排温室气体的义务，这将限制我国的经济发展和腾飞。

总之，我国在经济发展水平、制度环境、历史和文化背景、技术成熟程度、政府行为方式等方面存在着诸多差异，在气候变化谈判中必须根据我国的实际情况，作出最符合我国国家利益的明智选择。事实证明，不顾各国差异性而试图将某些一劳永逸的政策标准盲目套用在全体发展中国家身上的做法是没有效率的。

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