编制采购示范文本 河南推进PPP出实绩 【转贴】

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编制采购示范文本 河南推进PPP出实绩



编制采购示范文本 河南推进PPP出实绩


原创 2016-01-25 河南省财政厅 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

2015年以来，河南稳步推进政府和社会资本合作（PPP）模式，率先在全国设立了PPP开发性基金，通过资本支持和技术援助两种形式对本省PPP项目给予支持，全省共入库PPP项目376个，总投资5475亿元，涉及城镇基础设施和公共服务18个领域。政府采购积极参与PPP工作，研究编制采购文件示范文本，指导各地通过政府采购形式选择社会资本。

多方参与，组建示范文本编制工作组

PPP本质上就是一种政府采购，但其不同于一般的政府采购行为。PPP涉及金融、投资、项目管理等多个领域，如何通过政府采购择优选择合作的社会资本，是摆在政府采购人员面前的一个全新课题。尤其是采购需求提出、合同条款拟定、风险预测分析等，专业性、政策性很强，现有采购文件编制的内容已无法满足PPP项目招标采购的需要，必须引入相应专业人员参与编制招标采购文件。
为此，我们组建了不同领域专业人员参与的采购文件编制团队，共同研究编制示范文本。在PPP政策方面，由厅PPP中心人员参与；在政府采购方面，由厅政府采购监督管理处人员参与；在合同文本和合同草案拟订方面，聘请熟悉《合同法》的律师参与；在投融资和项目管理方面，邀请国内知名专业咨询公司人员参与；在采购程序及评审设定方面，聘请有工程专业强的招标公司和有经验的评审专家参与，财政部王奇璋处长也多次给予指导。示范文本编制工作组根据PPP工作的需要，研究起草了PPP项目资格预审文件、公开招标文件、竞争性磋商文件等三个示范文本，历经半年，经过多次讨论修改，先后三易其稿，于 9月在国道234焦作至荥阳黄河大桥、八岗污水处理厂等项目的采购中试用。

突出重点，结合PPP项目特点编制示范文本

通过政府采购方式选择社会资本是政府购买服务的一种形式，但又不同于一般的服务类政府采购活动。在采购文件的编制上要结合PPP项目的特点，有针对性编制。本省在编制采购文件示范文本时重点把握以下几个方面：

（一）资格预审重点考虑社会资本方的融资能力、联合体等问题。

社会资本方是指已建立现代化企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业（国发办【2015】2015）42号文件规定的除外）。其融资能力体现在（经审计的净资产额、资产负债率、现金流等），如社会资本方的融资、建设、运营某一方的能力不足，可和有能力的社会资本方组成联合体投标，但应提交联合体协议并注明牵头人（为主出资方）及各方承担的工作和责任等规定，在资格预审环节不需要提交融资文件，进入磋商或招标环节可提供；联合体投标的家数可视项目而定，最好不超过三家：融资、建设、运营各一家,应体现融资、建设、运营优势。通过资格预审的联合体，不得再变更其组织形式及成员构成。同时，资格预审程序采取合格制与有限数量制相结合，限定的方法和标准，在参与的社会资本方较多的情况下，减少评审的工作量。

（二）报价机制重点考虑PPP项目的全生命周期。

PPP项目的投标报价可以是项目类指标（如项目投资额、保底收费量），也可以是特许经营类指标（如特许经营期限、特许经营权利金、政府方股权分红收益线等）。为促进社会资本参与项目的积极性，采购文件编制重点制订了实施全生命周期报价和价格调整机制。采购文件中列明了项目全生命周期内的所有投资、建设、运营及移交费用，同时要求供应商考虑项目运营收入和回报（收费的特许经营权外的广告经营权和服务设施经营权）等。在服务价格及调整方面，确定初始定价及价格水平年及运营期间的价格调整机制，包括价格调整周期或调价触发机制（政策风险特别是税收风险、或结合绩效考评来调价）、调价方法、调价程序及各方权利和义务等。除非有特别申明，未列明的将视为包含在投标价格中。

（三）评分标准设置重点围绕社会资本的实施方案。

PPP项目为特殊的政府购买服务，社会资本方的项目实施方案事关PPP项目能否顺利进行。因此，采购确定社会资本方时要重点评审其实施方案，包括项目公司组织机构、融资方案及能力、建设方案及能力、运营方案及能力、移交方案、收入和回报（经济效益分析）等，在评标因素和评审标准的设定上也重点围绕实施方案而定。我们在编制评标因素和评标标准时，重点放在实施方案上，分值的比重设定在70%-90%，突出其重要性。

（四）合同草案和条款的拟订重点体现采购需求及政府采购三公和平等互偿的精神。

PPP项目的精神是公开、公平、公正和平等互偿的合同契约精神，也是政府采购的原则。采购结果谈判结束后形成合同草签文本，公示后，报政府及其授权的行业主管部门批准。我们在拟订合同文本和合同草案时重点围绕采购单位的采购需求，根据《合同法》，按照财政部PPP项目的合同指南和发改委PPP项目的合同指南形成合同框架。合同分通用条款和专用条款，包括合同主体、合作关系、投资计划和融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、项目合同的解除、争端解决、其他约定等。还明确了 PPP项目退出机制，包括合同解除的事由、程序、解除的财务安排、解除的其他约定。
采取竞争性磋商的，以合同为基础，解决了磋商范围，明确了采购需求。包括合同生效条件、风险划分（社会资本方承担的风险、政府承担的风险等）、合理共担风险、项目融资风险、合作条件模式及范围、合作期限、投资控制责任、融资方案及监管、前期工作内容及费用划分、移交资产计划、运营服务标准、维护与修理、公共服务标准、经济技术指标、运营收入、服务价格及价格调整等。
需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与采购人重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

编制PPP项目招标采购文件示范文本的体会

（一）文件编制必须以法律法规为依据。

PPP项目体现一种契约精神，政府和社会资本必须在公开、公平、公正的基础上进行合作。采购文件的内容要有法可依、有章可循，体现公平公正的原则。我们在编制示范文本时主要依据《政府采购法》及其条例、《招标投标法》及其条例、发改委等6部委的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知【财金】113号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金【财金】156号）、《外商投资产业指导目录》（国家发改委、商务部令第22号（2015年修改）等法律法规编制。

（二）通过示范文本引导采购人科学合理确定采购需求。

PPP是一项新生事物，没有专业的技术支撑,采购人很难提出科学合理的采购需求，要通过示范文本引导采购人明确采购需求。我们在采购文件中对采购需求明确了范围，包括项目概况 、风险分配基本框架（政府和社会资本方各自承担和合理共担）、项目运作方式、交易结构（投融资结构、回报机制和相关配套安排）、合同体系、监管架构等。
每项采购需求又进一步细化要求，引导采购人更加全面地考虑需求的提出。在交易结构设置中，提出合理控制风险的措施，如使用量付费的项目，若前期设计失误可在合同里设置提前终止机制，也可根据需要合理设置最低或最高使用量及调整机制（如污水处理项目，若月实测水量<月基本水量，该月基本污水处理服务费=月基本水量×污水处理基本单价－（月基本水量－月实测水量）×污水处理超进单价；若月基本水量≦月实测水量，该月基本污水处理服务费=月基本水量×污水处理基本单价＋（月实测水量－月基本水量）×污水处理超进单价）。
在风险分配框架中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险。社会资本方承担的风险（设计、建设、财务和运营维护等商业分险）；政府承担的风险（法律、政策和最低需求等风险）；合理共担（产业调整、规划调整、税收、不可抗力等风险）；项目融资风险（项目公司与社会资本方）。

（三）合理把握如何进入采购环节。

将前期项目识别、准备环节的已获批准的资料和采购环节相结合，并将存量项目与债务预算相结合。在完成物有所值报告及财政部门意见、财政承受能力论证及财政部门意见、项目正式实施方案及同级政府审核意见、可行性研究报告、产出说明；存量项目须提交存量公共财产的历史材料、产出说明（与债务预算相接合，纳入地方性债务管理系统或2013年全国政府债务审计范围的存量项目）。这些资料应提交给报名参与采购的社会资本方，让其充分了解项目。

（四）合理解决PPP项目的评审专家不足的问题。

PPP项目的评审专家可以由实施机构推荐，其中至少一名财务专家和1名法律专家，项目实施机构代表和评审专家共同组织评审小组。为了解决PPP项目专家少的问题，确保采购项目的的设计和评审一致性，加快项目评审，我们在采购文件里约定项目咨询人员可以作为评审专家参加评审。

（五）将《政府采购法》与《招标投标法实施条例》相衔接。

为了加快项目的进度，如果中标的社会资本方具备相应的工程施工资质和施工能力，在项目公司设立之后，可由项目公司直接委托中标人承担施工承包并签署施工承包合同；若中标人不具备相应资质和施工能力，则在项目公司设立之后，由项目公司依照相关法律规定进行工程招标。

（六）外方社会资本方可以参与PPP项目。

社会资本方是指已建立现代化企业制度的境内外企业法人，外方社会资本方还包括我国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者。外方社会资本方的参与必须符合《外商投资产业指导目录》（2015年修订）的相关规定。同时，在采购文件中落实了政府采购支持民族企业的采购政策，列明对本国社会资本方的优惠措施及幅度。


PPP项目类型很多，示范文本是就共性问题进行规范指导，规范采购过程中的程序，对每个阶段需要完成的任务进行政策性指导（如报价、实施方案和项目合同等），到具体项目时需要根据项目特点来细化具体操作。



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