财政部PPP中心副主任韩斌：PPP模式与财政改革 【转贴】

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财政部PPP中心副主任韩斌：PPP模式与财政改革



财政部PPP中心副主任韩斌：PPP模式与财政改革


原创 2016-04-13 中国政府采购杂志 中国政府采购杂志






中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

新一轮PPP推广工作的主要特点和意义

（一）新一轮PPP的主要特点。

在十八届三中全会精神感召下，我国不断深化体制改革，加强和完善市场在资源配置中的决定性作用，完善国家治理体系。在国家发展的客观需求和“三期叠加”的经济形势下，2013年底以来，PPP的推广工作掀起了一个新热潮。2013年之前的几十年， PPP在国内外都已经得到了广泛运用。包括中国在内的世界各国都对PPP进行了积极探索。2013年底以来的这一轮PPP推广工作则和过去有一些明显的区别。概括地说，至少有以下三个特点：


1.新一轮的PPP推广工作更规范。从要求上看，我国政府在推广PPP工作中提出了一系列标准、要求和流程。比较突出的有全生命周期管理，这是PPP最重要的特征之一。此外还有物有所值论证、财政承受能力论证，以及以政府采购方式选择社会资本合作方等等。这些新的要求和标准使这一轮的中国PPP推广工作比以前更加规范。


2.新一轮的PPP推广工作更系统。除了通过上述标准和一系列的政策制度设计来推广，从中央到地方，从财政部到其他相关部门，从政府到市场，大家是全方位协同推进，而不是过去随机性的碎片化尝试。新一轮的PPP推广工作体现了一个更系统发展的特征。


3.新一轮的PPP推广工作更注重深层次的体制机制改革。第三个特征，也是最重要的一个特征，就是这次PPP推广工作解决的远远不止是融资方式创新的问题，更注重的是深层次的体制机制改革。概括地说，可以体现为五大变革：


一是适应国家治理现代化要求的一次变革。此次推广PPP是适应国家治理现代化要求的一次变革。这次改革强调要更注重契约精神、市场观念，要更加注重公民的参与、平等协商，并提出了绩效评估和结果导向；二是适应市场起决定性作用要求的变革。这是PPP推广的大背景。通过这项工作，体现国家的改革要求，关键是要分清和处理好政府和市场的关系；三是适应加快政府职能转变的一次变革。核心就是在PPP模式下，政府要由管理者转变为监督者和合作者；四是适应现代财政制度的一次变革。在公共服务领域推广PPP的模式，从财政的角度来看是财政投入方式的一次重大改革，它直接会牵引到预算管理体制的改革和事权与支出责任相匹配的改革，是财政体制改革的重要组成部分。所以要把PPP改革作为一个具有牵引作用的重要改革来理解；五是适应推动城镇化建设健康发展要求的变革。

（二）新一轮PPP的重大意义。

随着2013年到2015年PPP实践的不断深入，社会各界对PPP改革的理念逐步形成共识。推广PPP改革已经成为一项国家战略，中央领导和各级领导在不同的会议上提出了相关要求。《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）作为指导规范系统推进改革的纲领性文件，标志着PPP推广工作的制度、体系、框架初步形成。这个文件系统梳理了PPP工作的各个方面，包括它的重要意义，再次强调了它的“三个有利于”，这与上述五大变革相呼应，同时提出了这项改革的目标、原则、任务以及各项措施和组织保障。


文件提出，开展PPP工作的目标是要立足于加强和改善公共服务，形成有效的促进PPP模式规范健康发展的制度体系，核心是培养统


一、规范、透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。这充分体现了市场理念和市场意识，突出了建立PPP统一市场的重要性。
文件对PPP模式第一次作了相对简明扼要的官方定义，即PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，是政府采取竞争性方式选择具有投资运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应的对价。该定义突出了以下特点：一是强调通过竞争选择社会资本合作方；二是强调了双方平等协商的原则。无论是强调竞争还是平等协商都体现了市场原则。三是政府要依据绩效评价的结果向社会合作方来支付对价。这是政府职能理念的一个重大转变，政府从“补建设”转为“补运营”，而且是基于绩效评价的运营，不是缺乏监管的粗放的建设方式。
通过该文件可以看到，这次改革和之前自发式的局部探索不一样。PPP作为一项重要的体制机制改革，具有“三个有利于”的重要意义。


一是有利于加快政府职能转变。核心是政府作为监督方、合作方，减少对微观事务的直接参与，有利于解决政府错位、越位和缺位的问题，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。


二是有利于打破行业准入限制。这轮PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业和混合所有制企业等各类企业积极地参与提供公共服务。


三是有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效率。在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付的依据，同时纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。其重要作用是能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资源的投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。


综上所述， PPP模式的推广、PPP改革的深化，具有众多体制机制改革方面的重要意义。对于财政部门而言，PPP作为一种牵引式的改革，对于深化财政体制改革具有十分重要的作用。

不断完善PPP发展的制度环境

在各部门的大力配合下，围绕这项改革，财政部在完善PPP发展的制度环境方面，做了一系列的工作。

（一）信息披露。

信息披露是42号文要求的一项重要工作。信息披露对提升政府信用、增加政府和社会合作双方的互信有着非常重要的作用。在今年“两会”之前，随着工作的推进，财政部披露了按照42号文件要求建立的PPP综合信息平台项目库。建设PPP综合信息平台对于PPP项目的规划、示范项目的引领、财政支出责任预算的安排以及项目规范运营，发挥着管理工具的作用。


PPP信息披露的实际意义不仅仅是信息的分享和管理，还有着更深层次的意义。对政府的征信，对促进PPP各利益相关方更好合作发挥着支撑作用，其主要意义概括为以下几个方面：


一是能够规范PPP工作的基础支撑。通过信息平台可以发布统一、规范、权威的信息，既有利于PPP各方参与、掌握信息、进行决策，又有利于政府全面、准确地了解实际情况，提高政策制定的针对性和有效性。


截止2016年2月，共有7000多个PPP项目纳入信息平台项目库，总投资额8.3万亿元左右。财政部PPP中心网站公布了13项基本项目信息，随着时间的推移和项目的进一步完善，会陆续披露更多的信息。而且，许多图表比较详细地从行业分布、地区分布、回报机制分类以及实施进展等角度进行了分析。到目前为止，7000多个项目中已经有300多个项目正式签约，进入执行阶段。有78%的项目正在识别和论证。重要目的是按照系统和规范的标准严把质量关，多花一点时间，静待PPP的花开。可以预见，未来一两年可以看到更多、更成功的PPP项目顺利签约，开始实施。


二是能够保障PPP项目实施质量。PPP项目大多事关公众的切身利益，所以需要秉承公开透明的原则，公开项目库的信息。信息一旦公开，PPP项目就能够接受社会公众的监督，做到在阳光下进行，对促进竞争、激励创新有积极作用。还能提高公众服务质量，实现公共利益最大化，增加全民福祉。


三是能够有效提高政府治理能力。按照国务院充分利用大数据的理念、技术和资源的要求，财政部努力搭建PPP信息平台和信息库，逐步发挥PPP大数据优势。这是加强对市场主体的服务和监督，推进简政放权和政府职能转变，提高政府职能的有力体现。所以，这项工作非常重要，且有积极意义。在这方面取得阶段性成果对于下一步PPP推广，改善整个PPP发展环境至关重要。

（二）国际合作。

他山之石，可以攻玉。在这一轮PPP改革过程中，基本思路是以高位介入，通过学习国际先进经验和吸取失败教训，结合我国实际，有机创造出适合中国的良好实践，站在更高起点，适应新形势的更高要求。


一是深入借鉴了国际机构的成熟经验。世行和亚行两个多边发展机构在推广和运营PPP上有很多成功经验，总结出了一套比较系统的指南，而且在很多国家得到了有效应用。


此外还有两个新机构，GIH和GIF。GIH指的是全球基础设施中心，是在G20的机制下由澳大利亚政府支持建立的一个多边机制，现在也成为一个国际机构，主要是为了响应基础设施融资方面的国际倡议，把多边和各国双边的机构联合在一起，充分交流、分享在基础设施融资方面的经验。前不久在G20财长和亚行行长上海会议上刚刚举行了一次国际研讨会，财政部PPP中心作为GIH的联络单位之一，联合主办了这项活动。


而GIF，即全球基础设施基金，是借助世界银行的平台，主要与发达国家和发展中国家以及多边发展银行一起形成的一项新的合作机制。一方面交流国际基础设施融资方面的经验，另一方面寻找合适的项目，通过打造优秀项目建立标杆。通过在全球范围内为基础设施领域创造投资级的资产，使基础设施项目在市场上能够成为更标准化的产品。GIF搭建了交流经验、寻找融资和寻找良好操作实践的优秀平台。


二是积极开展双边合作。在众多双边合作中，英国是最重要的一部分。在2015年9月中英第7次财金对话活动中，财政部牵头召开了双边PPP圆桌会。马凯副总理和英国财政大臣奥斯本共同主持了会议，在该会议机制下签订了双方PPP合作备忘录。前不久，中英双边还联合主办了PPP法制建设研讨会，就我国PPP立法的路径和立法过程中应该考虑的一些原则和事项进行了深入探讨，对进一步完善PPP制度框架和立法工作都是很有意义的推动。

（三）其他各项工作。

主要包括制度建设、机构能力建设、示范项目推进以及PPP基金四个方面。


1.制度建设。在42号文件的统领下，财政部会同有关部门制定了一系列制度和指南，不仅包括整个操作流程的设计，特别是包括财政承受能力论证指南、物有所值论证指南、政府采购方式的管理办法等等。同时财政部还与有关行业部门，包括住建部、交通部等等，就行业推广PPP应用制定指导意见。


2.机构能力建设。在中央层面加强政策的研究制定方面，财政部注重与各部委加强协调。各级政府非常重视PPP的能力建设，相应出台了本地区指导PPP推广工作的意见，加大培训，并且已经基本组建了一支覆盖全国的政府PPP工作队伍。很多省、市、区成立了专门的PPP中心，形成了PPP的政府方工作网络。而市场方面也在不断加强能力建设，深化对于新一轮PPP的认识，更规范更主动地参与到政府的项目中。


3.示范项目推进。实践是检验真理的唯一标准。只有成功的示范项目才能证明制度框架是有效的、工作是有价值的，才能证明改革方向、改革路径是正确的。财政部已经组织了两批示范项目，不断探索和打造规范、科学的PPP项目样板，形成了一批可借鉴、可复制、可推广的PPP项目标杆。


有关项目的信息同样可以从项目库中了解。截至目前，两批示范项目一共是233个，其中70多个项目已经和社会资本方签订了合同，进入了实施阶段。财政部将陆续对这些案例进行总结，推出一些案例分析，供社会各界参考。


4.成立PPP基金。按照国务院部署，由中央财政牵头，在3月9号正式成立了1800亿元的PPP融资支持基金。目前还有超过10个省、市、区的政府已经或正在筹建PPP基金。在市场上，很多由市场机构发起设立的基金更是像雨后春笋一般。作为解决PPP融资问题的一项措施，PPP基金会发挥它应有的作用。


PPP工作面临新的发展机遇，同时依然存在很多挑战。“众人拾柴火焰高”，财政部PPP中心希望在落实国务院、财政部要求方面发挥积极的作用，加强和政府部门、市场的紧密合作，共同完成这项已经被提升到国家战略高度的重要历史使命。




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