招投标领域腐败行为分析与治理

高峰

招投标领域腐败行为分析与治理

发布时间： 2010-1-11

在招投标市场中，一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，也是代理机构的遴选者，还是许多项目的招标人，同时又是部分投标人的领导者，招标工作的仲裁者，集决策、执行与监督权力于一体，极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为，从根本上遏制这一现象是一个十分重要的课题。     　　我国推行招投标制度，特别是《招标投标法》颁布实施以后，对规范招投标活动，保证工程质量，提高经济效益，预防和治理腐败起了很大的促进作用。但是，招投标领域中的腐败问题仍较突出，引起中共中央、国务院高度重视。如何从根本上遏制招投标领域腐败现象，是一个十分重要的课题。 　　招投标领域腐败行为分析 　　对建设项目进行招标投标，本意在于通过公开公平的市场竞争来提高投资效益，理应是一种从源头上预防和治理腐败的有效手段，但为什么恰恰在这个领域的腐败问题层出不穷，领导干部前“腐”后继？从深层次来看涉及的因素是多方面的。     　　权力制衡机制缺失。目前，在招投标市场中，一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，也是代理机构的遴选者，还是许多项目的招标人，同时又是部分投标人的领导者，招标工作的仲裁者，集决策、执行与监督权力于一体，极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为。这就导致一些领导干部能很容易地利用手中的权力插手干预招标投标活动，通过权力寻租为自己牟取私利。招投标领域的这种腐败实际上是一种体制性缺陷引发的腐败。     　　市场信息不对称。招投标制度是市场经济的产物，招标人在市场中通过一定的程序和办法对投标人进行优选，由此产生市场交易活动。按照现行的法律法规要求，公开招标项目的招标人应将招标项目的详细信息向社会公众和投标人完全公开，在正常情况下或者说在理论上，这些信息变量在招投标市场的参与者之间的分布是均等的，市场参与者面对的机会也应是均等的。然而，现实中的招投标活动中，这种信息对称是相对的，信息不对称才是绝对的。由于当前招投标管理体制的不尽合理、立法执法的相对滞后，本应在信息对称环境下进行的招投标活动，往往由于一部分市场主体，特别是与行业主管部门有着密切联系的项目建设单位（有时甚至就是行业主管部门），一方面作为实际投资人，掌握着建设项目的具体情况,能很容易地利用社会公众对信息了解的不足操纵招投标活动，将必须进行招标的项目化整为零或规避招标，或将本应公开招标的项目变成邀请招标；另一方面，很容易成为工程承包商的委托人，通过和投标人、代理机构以及评标专家的串谋，人为扭变或隐瞒一些重要信息，在“合法”外衣下从事暗箱操作，如“明招标，暗定标”或“内定标、外陪标”，或搞地方封锁和行业垄断，使表面看似公开公平的招标活动流于形式变成虚假招标。     　　“经济人”的理性行为。在招投标活动中，招标人、投标人、中介代理机构以及评标专家分别构成不同的市场主体，通过参与市场活动追求各自的经济利益，寻求他们主观效用的最大化。从市场资源自我组合、竞争优化的角度来看，这无疑会促进整个社会效益的提高和财富的最大化。然而，经济学中的理性“经济人”假设认为，社会生活中的每个成员都是“经济人”，而且是有理性的，总是有意识地追求自身利益最大化。理性经济人在追求个人利益最大化的同时，在一定条件下可能会违反社会准则，对公有财产和其他个人财产出现侵占，即产生腐败问题。在招投标活动中，市场参与主体实际上都是由各自内部的”经济人“在作出一系列的决策，他们与普通人一样具有自私的动机，由他们组成的市场参与各方及其个人，在当前管理体制不完善的情况下，就会常常不顾国家、社会和企业的整体利益去追求其小集团或个人的私利。公共选择学派的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者布坎南认为，没有理由相信，同一个人，在私人领域或经济活动中，追求个人利益及其最大化，而到了公共领域，或政治活动中则追求公共利益及社会利益的最大化。权力制衡论者也认为，由于“经济人”的本性，会本能地为自己的利益考虑，自然地追求经济利益。由此，尽管很多工程建设招投标项目往往涉及到社会公共利益和公共安全，但由于其决策者的“经济人”特性，在开展招标投标活动的过程中，追求自身利益最大化的动机会驱使他们采取利己的行为，导致腐败现象的产生。 　　招投标领域腐败行为的治理对策 　　招投标领域腐败行为的产生，主要的原因是制度结构的内在缺陷，缺乏权力的制衡机制，对权力的监督难以到位。法国思想家孟德斯鸠认为，滥用权力是一种普遍存在的现象，“一切拥有权力的人使用权力一直遇到界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出，要以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。治理招投标领域的腐败行为必须在以下几方面有所突破。     　　首先在管理体制上建立权力的制衡机制。通过大胆地改革创新，破除一些行业主管部门既是政策制定者，又是资金安排者，也是代理机构遴选者，还是项目的招标人，同时又是仲裁者的带有浓厚部门经济色彩的“五位一体”模式，将招投标行政监督管理职责赋予一个没有部门和行业利益，具有相对独立性、权威性的专门监督机构，建立创新型的招投标市场综合监管体系，从源头上构筑预防腐败的有效机制。     　　其次，解决招投标交易活动中的信息不对称问题，较为有效的办法是通过完善的制度体系来进行规范。在目前的招投标领域，一方面需要通过建立完善的招投标信息公开披露制度，严格信息公开程序、内容、范围及时限，确保招投标各环节信息公开透明；另一方面，要通过建立统一的招投标管理制度，制定统一的运作规则，对招标信息发布、投标人资格审查、评标专家抽取、开标、评标、定标等制定一整套管理办法和实施细则，为预防腐败筑起一道“防火墙”，以保证招投标活动在平等竞争的环境中进行，从而消除容易滋生腐败的关节点，使违规干预插手招投标活动的领导干部或招标人“欲腐而不能”。     　　 第三，通过强有力的法律监管，来提高招投标腐败的成本和风险。由于招投标活动当事人具有理性“经济人”特征，是追求利润极大化的主体，因此，当他判断其预期“腐败成本”大于其“腐败利润”时，或当他感到腐败将面临极高的风险时，他可能将会放弃腐败。目前，我国对招投标活动进行法律规制主要是依靠《招标投标法》，尽管颁布实施近十年来取得了一定成效，但由于它主要还是一部程序法，在对腐败行为及违法活动的惩处上还显的比较乏力，已经形成了违法成本低、守法成本高的不合理现象。因此，我们既需要定期对《招标投标法》进行不断地修改和补充，同时，各地方政府也应根据实际情况，颁布实施地方性的法规制度，通过制定一系列严苛的法律条文和不断加强监督执法，加大对招投标腐败行为的惩治和查处力度，强化法律的威慑作用，使“想腐者不敢腐”。     　　第四，加强社会监督。招投标领域的反腐败不能只靠法律规制和行政体系的自我监督，还必须依靠来自人民群众的社会监督。因此，在不断加强政府对招投标活动监管的同时，可通过建立招标投标特邀监督员制度、招标投标社会公众旁听制度、招标投标工作定期通报制度等方式，接受社会监督；通过设立投诉举报箱、开辟网上投诉举报专栏、公布投诉举报电话等方式，畅通投诉举报信息渠道，接受广大群众的投诉举报；通过社会问卷调查、召开座谈会、听证会、质询会等形式，建立第三方评价机制，广泛听取社会各界对招投标工作的意见建议，对查处的招投标典型腐败案件定期予以曝光，营造良好的社会监督氛围，使腐败行为无处藏身。（作者：丁贵桥　省招标管理办公室主任、招投标监督管理局局长）     来源：荆楚网—湖北日报