专家支招：我国政府购买公共服务政策如何推进？ 马海涛 中国政府采购杂志【转贴】

gzztitc

专家支招：我国政府购买公共服务政策如何推进？

原创 2016-09-12 马海涛等 [url=]中国政府采购杂志[/url] 中国政府采购杂志

经过多年的试点和探索，我国公共服务购买取得了有目共睹的成效和进展，这些宝贵经验经过提炼必然会被日后公共服务购买政策的推行所借鉴。我国开展政府购买公共服务的总体思路是通过政府购买公共服务实现公共服务供给主体的多元化、规范化与法治化，并以此促进政府职能转变和国家治理水平提升。本文将以试点经验为基础，为我国政府购买公共服务政策的推进提出建议。

研究政府购买公共服务决策体系

从国际和国内现有的公共服务购买实践经验来看，公共服务购买只是公共服务供给的一种方式，不是一个通用的和万能的公共服务供给手段。随着环境的变化，政府与市场在公共服务供给上的优劣势也会随之发生变化；这需要政府实时关注公共服务所在市场和供给技术的变化，适时根据环境的变化调整公共服务供给策略。因此，政府购买公共服务政策，至少在决策体系上应该要能适应当前的公共服务购买现状。

1.确立清晰的政府公共服务购买路径规划和优先次序。

毋庸讳言，政府购买公共服务必然是一项巨大的系统工程。而政策目的的实现则需要多个条件共同作用。在这些需要准备的要素之中，必然存在先后顺序。这种要素实现的安排和排序，关系到政府购买公共服务政策落实的路线图。

政府购买公共服务政策中，财政支出的投向和种类也将存在着决策和优先次序问题。政府购买公共服务制度安排的优先次序不仅涉及到公共服务均等化实现进度，还直接关系到我国社会经济发展的整体质量和城镇化水平。

对政府购买公共服务进行路径规划，是认清公共服务供给过程中政府与市场边界的过程，对长远做好公共服务购买工作具有举足轻重的作用。

2.逐步推进参与主体管理体系的可比较性。

相对于政府采购，政府购买公共服务的“供应商”显得较为复杂：有以公益为目的的纳入民政部门管理的社会组织，有事业单位改革后的市场化运作的事业单位，有行业的或者专业化的协会，还有纯粹市场化运作的企业等。

参与政府购买公共服务购买过程，会遇到供应商审核、评分等环节，为了能够以相同的标准来衡量不同类型的参与主体，需要各个管理部门在出台管理细则的时候，慢慢使管理框架逐步趋同，至少能实现管理指标的可对比，以此使得各自主体在参加公共服务购买项目之时，能够以相同（或近似）的标准接受评分。

3.研究公共服务购买决策体系及其权变情形。

从国外公共服务购买经验以及国内的试点情况来看，“适合进行购买的公共服务范畴”是一个动态的概念，它会根据时间、地点、公共服务供需状况的变化而变化。虽然站在不同的时间和空间维度，我们会得出不同的结果，但对公共服务购买进行决策的方法或者体系，是基本不太变化的，其变化往往与决策技术的变革有关。

搭建一个公共服务购买的评价体系，可以从上至下设立多级体系。例如，一级指标可以从公共服务市场成熟度、技术通用性、公共服务购买计划确定性程度等方面进行确立，再根据一级指标设立次级指标，并形成公共服务评价指标体系，再选用评价方法对不同的公共服务进行评价，最终形成针对某一时段的适合进行公共服务购买的范围。

研究设立与公共服务购买相适应的政府职能定位

尽管通过公共服务购买，部分公共服务执行任务由社会组织完成，但政府在公共服务供给流程中的主导者和监管者的角色没有发生改变，政府的主体地位和责任没有发生变化。例如，政府在合同签订阶段，除了要保证社会公众享受到及时、高质量的公共服务，还应当考虑社会组织未来的可持续发展问题，引导其向规范化、人性化方向发展。当然，这些固有的责任和角色，不应该成为捆绑政府的枷锁，应该通过政府职能定位，为政府松绑，让政府真正从事其职责范围内的事情，做到“事半功倍”。

1.合理划分中央政府与地方政府的财权与事权。

财权与事权的合理划分，可能是政府购买公共服务行政体系中最难以处理的问题之一。就财权划分而言，全国民众受益的公共服务适宜由中央财政支持并管理，地方民众受益的公共服务适宜由地方财政支持并管理，但是，实际的公共服务供给情形要复杂得多，可以采取逐步过渡的方式，前期由中央政府搭建平台，待运行进入正轨后，逐步将财力支持的重点交由地方政府；或者以成立覆盖一定区域公共服务的区域性平台为过渡，待公共服务购买模式成熟后，逐步将财权、事权移交地方政府。

在公共服务购买过程中，由于适合购买的范围会根据时间和空间的具体情形发生动态变化，所以，就事权划分而言，中央政府很难针对某一类公共服务出台一个全国适用的指导意见，故可以考虑中央层面在分工上多负责研究拟定一个时间段内使用的公共服务购买决策体系以及公共服务的分类原则和方法，地方或者区域政府利用中央提供的决策体系因地制宜地进行公共服务购买决策。

2.完善政府购买公共服务的部门分工与协同机制。

我国公共服务的宏观管理权是分属于不同部委的，例如国防公共服务由国防部牵头、社会组织管理由民政部牵头、预算与政府采购管理由财政部牵头、公共卫生服务由卫生部牵头等，所以，坚持统一领导与各部门协同成为了公共服务购买成功与否的关键。

随着公共服务购买试点的推开，未来公共服务购买应当是要纳入规范的政府采购框架和流程之中，所以财政部门应当负责研究和健全公共服务政府采购制度，从公共服务政府采购目录到项目申请、预算拨付都要有相应的制度支持；民政部门应当负责社会组织的注册与审核规范的制定，出台适合公共服务购买的社会组织审核与评价制度；公共服务购买所涉及的其他职能部门可以适时研究本部门的业务流程，筛选出适合进行外部购买的政府职能或者业务流程，同时完善对于社会组织提供公共服务的监督和验收规范。

研究适时将公共服务购买项目纳入政府采购管理框架中

我国政府采购制度经过十几年的发展，虽然仍有许多亟待完善之处，但基本的制度框架、流程都已经建立，具备了制度化、规范化、法制化的初步体系。公共服务购买中坚持的透明、公开、竞争择优原则同政府采购公开、透明、公平竞争、诚实信用一脉相承，而且公共服务购买的流程同政府采购流程几乎是吻合的；其次，政府购买公共服务倡导通过竞争推进公共服务供给的市场化与国家将政府采购作为宏观市场调控手段的思路异曲同工，只是各自所着眼的市场不同而已；第三，无论公共服务购买还是政府采购，都在财政的支持和管理框架下，都归属于政府预算管理的大范畴。

从当前我国政府采购制度发展情况来看，虽然公共服务购买与政府采购制度完全并轨时机还不成熟，但借助政府采购已有的成果，可以大大缩短政府购买公共服务的规范化和制度化周期。

积极培育公共服务供给市场

政府购买公共服务的政策功能之一在于社会组织的发展有利于提升我国国家治理的现代化水平。在推行公共服务购买项目初期，应当着眼公共服务市场发展的未来，大力扶持一些群众需求多、服务潜力大的公益慈善组织和社区社会组织。

1.把政府购买公共服务同社会组织培育相结合。

政府应当从注册、财政扶持、优先购买等方面为社会组织的发展搭建政策平台。首先，应当将资格认定同财政优惠政策挂钩，如英国、日本，一旦注册成为国家承认的社会组织，便成为公益法人，也就具备无需税务部门鉴定而获得税收减免的资格；其次，构建有利于社会组织可持续发展的财政资助政策，例如，设立与特定公共服务供给项目有关的专项基金，引导社会组织投身于国家发展战略的大局之中。

2.逐步完善社会组织法人治理结构。

为了使公共服务购买政策成为我国公共服务供给的持续动力，必须坚持培育与监管并重的社会组织治理思路。培育与监管社会组织的目的在于提高其业务运营能力与公共服务供给水平，使其成为法人地位明晰、管理体系健全、资金筹措与运营规范的市场主体。同时，政府应当主导建立社会组织信用评级制度，对于业务突出、群众口碑比较赞同的社会组织授予嘉奖，使社会组织按照社会公众的根本意愿实现自身的可持续发展。

3.将政府购买公共服务同事业单位改革相结合。

由于历史的原因，我国部分事业单位的业务内容与一些社会组织的业务是一致的，在推行公共服务购买的大趋势下，可以考虑将部分公益类事业单位以潜在供应商的身份平等参与公共服务购买项目的竞争。

加强公共服务购买的立法和监督管理

在依法治国的大背景下，政府要解决社会问题、增强社会活力必须有强有力法律作为支撑，只有这样才能实现政策的顺利落实和国家的长治久安。而作为政策的服务对象，公众的参与与监督体系的构建，也是新时期社会主义民主建设的内在要求。

1.完善我国政府购买公共服务法律体系。

在我国《政府采购法》中，服务被定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”但从2000年财政部出台的细化后的《政府采购品目分类表》中，作为政府采购对象的服务都是针对行政部门后勤服务的服务类项目，并不包括本文所探讨的公共服务。2010年初出台的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》虽然根据多年实践进行了颇具建设性的探索，但公共服务依然未能成为政府采购的新对象。

就法律体系建设而言，应当适时补充《政府采购法》中有关公共服务购买的部分，针对性的对公共服务购买原则、公共服务质量标准和程序等进行规定。尽快出台相关的条例和办法，为中央和地方政府开展公共服务购买行为搭建法律框架。

2.培育独立的第三方评估机构。

所谓公共服务购买的第三方，一般用排除法来界定：处于社会组织、民众之外的另一方非政府机构，一般是具有相当权威性和专业性的中间组织或机构。一个成熟的第三方机构往往被视为行业内的领导者，且具有良好的社会认可度，能根据行业特征开发相应的评价标准，组织行业内考核。

在公共服务购买中适时引入第三方评估机构，无论是对于公共服务购买政策落实还是对于社会组织培育都是大有裨益的。对于一些政府监控职能之外，公共服务供给流程之内的事务不应当出现监督的盲区，可以尝试交给第三方评估机构。而自上世纪90年代初，我国社会组织已经在探索行业自律的问题了，第三方组织评估被作为其中的重要组成部分。

3.建立完善的公共服务购买质量控制制度。

在公共服务购买质量控制制度中，政府部门不应该容许出现监督缺位，应当着力为公民监督建立制度保障。作为公共服务消费者的民众成为社会组织公共服务供给的评价主体有利于促进公共服务供给质量的提高。所以，政府应该积极采取措施，把社会公众的评价主体地位、评价流程、评价标准通过制度的形式稳定下来。

（1）积极推进公共服务供给听证制度。听证制度是公民参与公共服务购买监督的重要途径，同时也有利于促进社会组织信息披露制度的实现。具体而言，就是通过法律形式规定：社会组织的年度报告和财务信息必须采取无条件公开、有偿获取的方式。另外，可以开拓广泛的群众参与手段，如电话、邮件等，而且处理结果必须在网上公开，以建立制度化的公众监督。

（2）公共服务质量评价标准中引入社会公众投诉指标。对公共服务质量进行科学评价是非常困难的，因为有的服务效果不是即时性的，而是长期性的，很难找到合适的指标去解释。本文建议在公共服务质量评价指标中，包含进社会公众投诉内容。当然，为了保护投诉客体的合法权益，还应当建立社会公众投诉有效与否的认定机制和社会组织的申诉环节。

（3）培养公共服务购买的专门人才。公共服务购买政策，最终还是要依赖人才去落实，政府可以通过人才引进机制为政府购买公共服务补充高素质的专业人才。在人才培养和补充标准上：微观上，以公共服务的专业化归属为选拔和培养对象，宏观上，以推动公共服务购买事业为着眼点选拔和培育相关人才。在人才培养方式上，可以借鉴美国专设课程培育社会组织评估专门人才的做法。我国可以在不同阶段分别设立有关政府采购与公共服务购买的专业课程，让更多的优秀人才掌握相关的专业知识，丰富公共服务事业发展的人才储备。

（本文作者系马海涛、孙丽、王东伟，其工作单位分别是中央财经大学财税学院、山东省乳山市人力资源和社会保障局）

采编部电话：010-68580916

投稿邮箱：cgpm@vip.sina.com

发行部电话：010-68585928

发行部邮箱：zfcgfxb@sina.com