政府采购法律制度建设国际研讨会热点聚焦【转贴】

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政府采购法律制度建设国际研讨会热点聚焦

中外专家苏州论剑

中国财经报 2007-10-10本报记者 李存才

　　编者按：9月25－27日，财政部在江苏省苏州市组织召开了政府采购法律制度建设国际研讨会。来自全国人大、国务院法制办和部分省市自治区财政部门的50多名代表与国内外专家就中外政府采购法律制度建设等问题进行了交流和研讨。为了让广大读者分享研讨会的成果，本版特别刊登了此次与会专家、代表结合我国政府采购法律制度建设问题提出的诸多宝贵意见和建议。

　　9月25日，正值中秋佳节，国内外专家学者和有关方面代表聚会苏州，就深化政府采购管理体制改革、完善政府采购体制和机制等问题进行了热烈交流和讨论。

　　物有所值是公共采购的宗旨

　　中方专家、上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川教授在研讨会上首先向英国专家提出问题：在英国，公共企业和政府出资的企业是否纳入政府采购？英国财政部政府商务办公室(即OGC，下同)对供应商有哪些规定？

　　英国法律专家马克·威廉姆斯先生回答说，在英国，所有使用公共资金的实体都必须遵守政府采购法规。物有所值是公共采购的价值目标所在。比如，自来水行业接受政府的补贴，向社会提供公共服务，那么自来水行业的支出行为就必须纳入政府采购。对OGC而言，欧盟27个成员国都有立法权，所有成员国都可以制定自己的政府采购法规，使本国的企业参与招投标。但OGC隶属于英国财政部，不是制定法规的单位，对供应商没有约束权力。

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中国政府采购成就巨大

　　大连市财政局政府采购办主任张天弓提出问题：OGC在英国财政部内部是什么样的级别，有多少人？中国的一个处级单位协调全国政府采购工作，您对此如何看待？您对中国政府采购事业的发展有什么希望和建议？

　　马克·威廉姆斯先生回答说：OGC在英国财政部是一个独立的单位，它向其他部委提供咨询服务，使各部委有效使用政府资金，这种行之有效的服务每年为政府节省了300亿英镑的支出，但OGC没有立法权。由于行政体制和权限不同于中国，两者不可比。

　　他说，中国推行政府采购法律制度以来，取得了巨大的成就，经济效益也非常突出。如果中国政府完善了政府采购的法律法规，改进了采购流程，让地方政府也提供物有所值的公共服务，就能取得更多的成就。他特别指出，如果一个企业的内部组织不好，它就没有能力参与竞标。正是有了招投标制度的推行，提高了企业的竞争力，促进了企业和整个中国经济的发展。他说，节能、可持续发展战略的实施、扶贫成就的取得，都与政府采购制度的推行是分不开的。目前，中国政府采购虽面临较多问题和矛盾，但前途十分光明。

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评审把关有序进行

　　河南省财政厅政府采购处处长汤保全提出问题：OGC如何履行把关职能？专家评审委员会成立的依据是什么，如何运作？

　　马克·威廉姆斯先生回答说：政府商务办公室有自己的英文简介，把关的职责及审议过程，在英国政府采购网站上有更多的信息，可以浏览。在英国，大部分大的项目都成立了专家评审委员会。在采购项目中，专家评审委员会要开5次会议，讨论重大问题：第一次会议是讨论政府的这笔钱该不该花；第二次会议是如何花钱，即确定招标方式；第三次会议是通过适当的招标方式进行实际采购；第四次会议是招标结果出来后，看招标过程是否合法；第五次会议是审查招标标的、招标时间、招标过程等是否按照预算安排进行。合同履行后还要验收。采购过程结束后还有一个战略评价问题。

　　他说，专家评审委员会是临时成立的，其人员由资深人士担任。项目结束后，专家委员会即告结束。

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欧盟没有“国内货”

　　湖南省政府采购办唐顺元提出问题：英国是怎么认定本国货物的，有没有采购中国货物？

　　马克·威廉姆斯先生回答说，欧盟是一个整体，所有成员国构成了一个大市场，因而在欧盟内部没有“国内货”的概念。中国能否加入英国的招投标，取决于中国企业的产品质量和价格。目前，中国外贸出口形势强劲，很多中国公司在英国都在经营自己的企业。比如中国苏州生产的产品，在英国有广阔的市场。

　　美国专家萨哈达奇先生就此补充说，在美国，“国内产品”有清晰的界定标准：一是在美国生产；二是产品的零部件成本占到全部成本50％以上的份额。

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转变观念是个大问题      

　　陕西省财政厅政策法规处处长张健申提出问题：中国的政府采购制度推行以来，成绩很大，但问题不少。客观上存在法律冲突、制度设计缺陷和监督职能缺失等问题。主观上存在着有法不守、有法不依以及千方百计钻法律空子等问题。对于这些问题，客观上的问题容易解决，主观上的问题解决起来就比较困难。那么，英国在解决主观问题方面有哪些做法和经验？

　　马克·威廉姆斯先生回答说，英国财政部控制着税收和支出，公务员需要提供最好的服务，以求达到最好的绩效，这是最基本的理念。100多年前，英国维多利亚时代也有买官和腐败等问题的存在。后来，随着制度的改革，英国出台了公务员职业道德标准，实现了公务员文化和态度的转变。现在，中国依照自己的国情建立了自己的公务员文化体系，体制和机制也在转换之中，但人的观念要彻底改变，有难度，这是一个大问题。

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如何受理供应商投诉

　　北京市财政局法制处副处长王文庚提出问题：OGC有没有集中采购机构的职能？如何分享价格信息？在监管方面，当采购方式选择后是否实行事先审查？谁负责受理供应商的投诉？

　　马克·威廉姆斯先生回答说：在英国，OGC没有行政权利，不能渗透到采购具体活动中去，因此不具备集中采购机构的职能。在各部委，公务员的最高首长对本部委资金使用情况负总责，并保证资金的有效使用。一旦发生违规行为，财政部要追究其责任。听证委员会也要行使问责制，对其进行质询、批评，甚至解雇等处罚。

　　在监管方面，OGC没有法定权力。在价格信息分享方面，OGC通过自己的网站发布信息，各部门都可以浏览。

关于供应商的投诉有以下几个渠道：一是向各部委的首长投诉。二是运用法律向更高层次投诉。当招标活动结束、中标结果产生后进行投诉，投诉方可以得到赔偿。三是如果供应商发现有腐败问题，可以向公共安全部门投诉，甚至可以利用行政和法律相结合手段解决投诉问题。

（未完待续）题图照片新华社发

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　■专家点睛　　

　　监督管理不能混为一谈　　

　　本刊顾问、国际关系学院院长刘慧是本次国际研讨会上惟一的一位女专家。9月25日下午，她在会上作了题为《中国政府采购监督机制与法律责任制度的评价与完善建议》的主题报告，赢得了大家的热烈掌声。此后，刘慧脱稿讲了这样一席话，引起了大家的深思。

　　她说：“我觉得在中国，从事政府采购工作的同志很累（如果他们是有责任心的话），而外国的同行却很轻松。为什么，因为在国外，法律制度很完善，人们依照法律制度办事，不必思虑太多。而在中国，由于法律制度的界定不清楚，导致一些分工不明确，从而造成人们疲于应付。”


　　她认为，监督和管理本来是两个方面的内容，而我们现在却混为一谈。“监督”是对执行过程中出现的问题进行检查；“管理”是在执行中制定具体的发展措施。现在的问题是，由于主体单一，手段不足，我们强调管理而不是监督，强调行政手段而忽略了公众监督，这是有偏颇的。因此，刘慧就加强监督问题提出了自己的意见和建议：一是法律应当明确监督的机构或机制。二是明确监督的对象和内容。三是应当保障监督手段和效果的到位。四是法律应当体现公众监督精神（监督的公开和透明）。此外，她还提出了法律规定的几个用词：应当加强，检查，业绩考核，监督检查。

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外方专家招标确定　　

　　参加本次政府采购法律制度建设国际研讨会的外方专家共有3名。他们是：具有香港永久居留权的英国公民、法律专家马克·威廉姆斯先生，美国专家赛米昂·萨哈达奇先生，德国专家埃克哈德·帕彻先生。财政部有关方面负责人对记者介绍说，这3位专家是从多位外国专家中招标确定的。

　　据介绍，我国政府采购法律制度建设问题的立法研究得到了世界银行的大力支持。按照世界银行规定，举办国际研讨会，与会专家必须通过公开招标的方式来产生，以提高专家的权威性和公平性。财政部举办此次政府采购法律制度建设国际研讨会，得到了财政部党组的大力支持，有关方面自2007年年初就开始了会议的筹备工作。在外方专家人选的确定过程中，财政部有关方面利用互联网等多种信息技术手段，确定了多个专家人选，但因时间因素，有的专家不能如期赴会。经过多轮联系和磋商，上述3位专家成为最终与会的外方专家代表。

　　9月25日是中国的中秋佳节，马克·威廉姆斯先生从香港抵达苏州时，带来了满满一箱月饼。当晚，与会专家代表乘船欣赏苏州古运河夜景，共同分享了威廉姆斯先生带来的月饼。此时，身在异乡的威廉姆斯遥望天上的圆月，对身边的美景赞不绝口，脸上不时露出灿烂的笑容。

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专家视点　　

　　刘小川认为，现行法规因表述不清晰，造成政府采购政策在实践中出现“盲点”——

　　政策缺陷有哪些　　

　　上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川教授在本次国际研讨会上发言时指出，我国现行的政府采购政策存在三大缺陷：政策目标的数量过少、范围过窄；政策目标过于原则、不易操作；行政法规之间的政策衔接与配合不合理。

　　在题为《中国政府采购支持经济社会发展的政策功能及其政策定位》的主题报告中，刘小川对我国政府采购现行政策的缺陷问题作了分析。

　　他认为，我国政府采购的规模增长很快，所覆盖的领域也较广泛，但其政策功能的发挥及运用则基本处于空白状态，主要原因是我国的《政府采购法》及其相关行政法规对此问题没有清晰表述及规定，造成政府采购政策在实践中出现“盲点”。归纳起来，我国现行政府采购法在政策目标功能方面存在3方面的问题：

　　一是政策目标的数量过少、范围过窄。《政府采购法》第9条和第10条规定，我国政府采购的政策目标包括环境保护、支持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展以及采购本国货物、工程和服务，显然这与我国社会经济发展的要求以及与我国政府职能的作用是有差距的。例如，科技革命的浪潮，要求政府在科技创新方面予以鼓励与推动；经济与社会的协调与稳定发展，要求政府在促进充分就业等方面有所作为；经济全球化的趋势，要求政府在强化国际竞争力方面给予引导和帮助。由于《政府采购法》的政策功能范围的局限，所以不能适应社会经济发展形势的客观要求。

　　二是政策目标过于原则、不易操作。就我国政府采购政策的现有法定功能目标而言，其实施困难主要在于政府采购法实施细则出台的滞后，不仅造成各级政府及各政府采购主体的无法可依，而且还可能出现违背政策导向的行为。虽然我国有些地方政府出台了地方性的政府采购实施细则，但由于对中央的政策方向把握的不确定性，往往出现“细则”不“细”的情况，政策目标的实施自然也会流于形式。例如，在落实促进中小企业发展问题上，四川省制定的《政府采购实施细则》第30条规定：“改进政府采购办法，在政府采购中，中小企业应当和其他企业享受同等待遇。”可见此规定仍然过于原则，可操作性不强，中小企业在政府采购中不仅得不到优惠，而且可能处于竞争的劣势地位。

　　三是行政法规之间的政策衔接与配合不合理。目前有关我国政府采购政策的行政法规主要体现在3个层面，即中央政府、地方政府以及政府职能部门。由于政策制定的思路不清晰，政策目标不协调，造成各层次政府的政府采购政策之间的衔接与配合关系不合理，大致体现在3个方面：第一，基本法与地方法的政策关系。《政府采购法》是指导我国政府采购活动的基本法。由于该法的政策功能体现不充分、不具体，致使各地方法规无法在政策方面与之配合、协调，必然出现政策目标概念化与同构化的现象，不仅造成政策有法但无法执行的实际状况，而且可能产生相反的作用。第二，基本法与行业法的政策关系。由于《政府采购法》在政策方面的表述不明确、不系统，所以有政府职能部门制定的行业法就采购政策的规定自然表现出“苍白无力”，基本起不到政策引导和促进的作用。例如《中小企业促进法》第34条规定：“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务。”至于如何优惠、如何优先，以及如何安排计划，均没有起到明确的指导作用。第三，多层次政府采购的政策目标比较分析。通过对中央、地方以及行业的政府采购法规中有关政策目标的关系分析，从中可以发现我国现行的政府采购政策主要存在两方面的缺陷：一是《政府采购法》有关政策的范围不全面，政策的功能表述过于原则；二是中央、地方与行业之间有关政府采购政策的主次关系以及相互的配合关系不顺。

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中央财经大学曹富国教授、高秦伟副教授在本次国际研讨会上对集中和分散采购的问题进行专题发言时提出——

　　集中分散均需要合理化　　

　　9月25日下午，中央财经大学曹富国教授、高秦伟副教授在本次国际研讨会上对集中和分散采购的问题进行了专题书面发言。

　　高秦伟在发言中分析认为，《政府采购法》第7条规定：政府采购实行集中采购与分散采购相结合。集中采购，是由一国财政部门或指定的政府部门负责本级政府的所有采购事宜；分散采购，指由各预算单位自己决定各项采购事宜；适度集中采购，又称为半集中半分散采购，指财政部门或指定部门负责一些货物、劳务、工程（主要是大额合同）的采购事项，其他则由各支出单位自行采购。可以讲，中国实行的是以集中采购为主、分散采购为辅的政府采购模式，充分发挥政府集中采购机构的优势和作用，提高政府集中采购的执行力，对于推动政府采购制度改革尤为重要。


　　存在的问题：一是现在的政府采购工作基本集中在货物采购方面，对工程采购和服务采购涉之甚少。实际上，工程采购是政府采购所占资金最多的部分，但由于历史原因，工程采购早已集中到发展和改革委员会管理，而没有纳入集中采购机构操作和管理，当然就缩小了政府采购的范畴。这样就出现了多头领导、职责不清、互相扯皮的现象。二是集中采购也面临着批评。随着采购项目强制性的高度集中，集中采购行为很容易会滋生出一些“集中腐败”现象。事实上，有些地方的集中采购机构就已经发生了不同程度的违法乱纪行为。

　　改革完善建议：各国的采购模式不尽相同，完全实行分散采购的国家不多，多数国家实行适度集中采购。从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到不断分散的过程。分散采购可以避免集中采购带来的商品化和统一化；可以提高采购效率；由于合同不断延续，可以获得较好的售后服务。但分散采购往往无法取得规模效益，而且分散采购的监督仍然是困扰各国政府的难题。政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购。现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样为处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。而在集中采购方面应加强监管。

　　国际政府采购范围的有关规定

　　本次研讨会上，上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川教授介绍了有关国际政府采购范围的相关规定。

　　1、关于采购资金范围

　　⑴西方国家政府采购的资金概念比较清晰，即财政资金单一来源。

　　⑵财政资金的非政府部门转移情况较少，所以政府采购的混合型资金不多。

　　2、关于采购主体范围

　　⑴政府采购主体是指：政府（“政府”或用来指颁布国中央政府的其它词语）从事采购的任何部门、机构、机关或其它单位或其任何下属机构。……可以在必要时列入拟包括在采购实体定义之内的其它实体或企业或其类别。

　　——联合国国际贸易法委员会的《货物、工程和服务采购示范法》

　　⑵政府采购主体包括：中央政府、次中央政府(包括联邦制国家中的州和地方政府)和包括公用设施单位在内的其它采购单位(例如供水、供电等公用事业单位，包括受成员方直接或者实质上控制的单位和由它指定的单位)，其中包括代理机构。

　　——世贸组织《政府采购协议》

　　⑶政府采购主体是中央、地方和地方政府机关以及公法所管理的团体(如水、能源、交通和通信等领域内提供公用事业服务的私营公司)或由指令所规定的其他公共机关。

　　——欧盟组织的《公共采购指令》

　　3、关于采购对象范围

　　⑴政府采购的对象范围：是指以任何方式获取货物、工程或服务。其中货物系指各种各样的物品，包括原料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力以及货物供应的附带服务，条件是那些附带服务的价值不超过货物本身的价值。工程系指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作，如工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安装、装饰和最后修整，以及根据采购合同随工程附带的服务，例如钻挖绘图、卫星摄影、地震调查和其他类似服务，条件是这些服务的价值不超过工程本身的价值。服务系指货物或工程以外的任何采购对象。

　　——联合国国际贸易法委员会的《货物、工程和服务采购示范法》

　　⑵政府采购的对象范围包括：服务、货物和工程的行为。其具体范围主要是由合同角度对这3种采购对象予以界定。

　　公共采购指令界定采购对象的特点在于：首先界定受指令调整的合同定义，其次指出某些排除适用的具体情形和某些应当适用的特殊情形，最后对相应的合同估价做出规定。——欧盟组织的《公共采购指令》


注：彩色是转载者自己学习时加描的，仅供参考。