清华大学公共管理学院于安教授：实行PPP需要一个中国模式 【转贴】

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清华大学公共管理学院于安教授：实行PPP需要一个中国模式

原创 2016-11-18 于安 [url=]中国政府采购杂志[/url] 中国政府采购杂志

实行PPP，一是尊重公法私法的划分，二是尊重有效的商业模式

公法与私法的划分是实行PPP的法律基础。动摇了这一基础，企业为政府提供公共服务的回报和财产属性就不清楚的了。PPP是公私合作，不是公私融合,更不是行政征收或者剥夺。我们讲政企分开，政府与社会分开，政府与公共事业分开，在法律上就是要把公法和私法分开。划分的作用之一，是限制公共机关不能够以社会需要的名义，无有条件地把私人或者企业的财产转变为公共的财产，或者无偿取得他们提供的服务。伙伴关系不仅仅是谈判地位的平等。通过PPP提供公共服务，不但要求低成本、高效率的服务，而且要给予商业性的回报，它的受益的水平还应当具有市场交易的合理性。这是问题的一个方面。

政企两个部门之间伙伴关系的基础，包括公共服务和商业回报两个方面。这里的公共服务仍然属于独立的公共系统，而不是完全市场化的，政府是公共服务的代表者。公共服务的这种独立是合作关系的前提。公共服务中的商业运行要受到一些限制，以保持公共服务的属性及其保障机制。这种限制是在一个复合型的框架内实现的。在这个框架中有作为提供者的企业、作为合作者的政府、作为服务对象的公共消费者，还有一个作为第三人的公众社会。

政府为了提高公共服务的效率，需要与企业合作，引入市场的机制和方式。制度设计意义上的“利用市场”，要求尊重市场基于效率需要的商业模式，让商业运行的动力和激励机制继续发挥作用。公私合作需要有商业合作交易点和商业交易时机，行政性性数量指标管理不一定都能与市场的运行相一致。有关部门发布了关于可以进行项目融资的规定，但是商业银行可能不愿意做。不愿意的原因，可能是因为不习惯，也可能因为风险超过了控制能力，还有一种可能就是银行没有兴趣和需要。你不能用政府的命令将他强拉过来进入PPP市场，而只能用更有效的商业机制来吸引它。否则就叫破坏市场机制，而不叫利用市场，更谈不上尊重市场。

公私合作要求把两个方面能够兼顾，不能急。如果只是考虑行政需要，就不叫尊重市场。为什么呢？因为公私合作或者政企的关系很复杂，每一个项目都需要经过很慎重的考虑，费周折是理所应当的。一蹴而就往往不能体现商业考虑和判断的运作过程。政府急于求成和决策不理智的结果，往往是离开正常的商业交易过程和讨价还价，简单地不计商业后果地用公共资源去提供支付，从而提高公共产品的价格，损害公共利益。现在有的人觉得PPP太繁琐，更愿意用传统的采购去“购买服务”。当然可以去采购服务，问题在于价格和物有所值原则的执行。

为什么要用商业价格去购买原来由公共部门提供的服务？商业价格是高昂的。如果你不是以商业价格购买的，那就很难说是从市场购买的。纳税人的钱是不能轻易花的，你要花得有道理有效率。如果你不顾这一切，就意味着公共财政缺乏足够的法律约束，依法行政的水平低下。所以这个合作的好不好，它同时不但体现对市场的尊重，还有对社会公众的尊重，对公共消费者的尊重，意味着对基本法律原则的尊重。

政府采购跟PPP是有密切关系的。实行PPP的一个前提，是它可以创造比传统的政府采购更高的效率，否则就没有必要作为一个新事物引入和要求人们去接受它。两者可能都涉及财政资金的使用，但是向PPP提供的资金可以取得更到的效率。传统的政府购买主要是购买产品和服务，PPP则重在购买服务的提供过程或者引入新的经营机制，这是与普通服务不同的地方。当然还有对运营服务的特殊支付机制，形成一种特殊的激励和创新压力。这样就把传统的政府采购跟我们所讲的PPP有区别了。PPP是对传统政府采购的一个替代，这种替代一定能够创造更高的效益，比过去政府采购的价格就应该更低。如果价格更高，虽然完成了落地的项目数量，但是纳税人不高兴。如果纳税人集体不高兴，那就超过了经济和管理范围，成为一个更大的法律和社会问题了。

所以适用政府采购的规则不意味着在内容上政府采购与PPP是完全一致的，只能解决某些环节的问题。

理清部门职责的条件是及时确定和正确理解PPP的类型

政府部门主管业务之间的协调，是立法的一个重要内容。

实行PPP的一个重要后果，是动摇了几十年来的基础设施和公共设施管理体制。

大家知道中国的经济发展很大程度上依靠投资。投资的重要领域就是基础设施和公用设施，由此形成了一大批优良固定资产。但是原来这些固定资产的形成方式和管理体制，可能由于实行PPP而改变了。为什么会对管理体制有这么大的影响？因为出钱与用钱的主体改变了，而且运行机制也改变了。原来的管理体制的重要内容，涉及谁出资、谁规划、谁用钱、谁来做最终决算和支付。如果我们把PFI作为一个基本模式，那么传统的基建投资、建设和管理的关系必须改变，因为前期融资的主体变了、后期支付的手段和支付方式也变了。主管部门之间的业务权限实际上是反映着PPP的内涵。所以，这部门管辖权限之争不是简单的权限冲突，当然也不能在部门利益方面做出平衡就能了结。

如果要把部门关系理清，把一个新的体制建立起来，前提是要对PPP的类型有充分的讨论和构造。如果部门之间还有分歧，一个可能就是在PPP基本模式上还没有达成共识。

2013年我们在说服人们认识和引导PPP，说服人们接受PPP的时候，引用的是英国的经验。事实上德国、法国和其他国家与地区都在不同程度上受到了英国经验的影响。但是我们回过头去看，这两年来有多少精力放到对英国经验的研究上呢？英国PFI的贡献和优点是什么？PPP包括政府支付。英国PPP的优点就是后期付费。PFI的那个“I”的意思是前期融资，政府是后期依照绩效进行付费。PFI启动了一个全新的激励机制和风险机制，这个机制恰恰就是优越于传统方式的地方。这些特点就有助于我们对PPP基本问题的认识。

当然我们完全可以根据中国的情形构造一个新的模式。但是重新构造需要有条件和禁忌，需要考虑成本和效果。重新构造的原则就是前面讲的，要有对场的尊重，对既有商业模式的尊重，而不能去拼凑一个没有经过证明的商业交易模式。英国的PFI从哪里来？它的来源之一是是美国PPA，PPA来自成功的商业模式。商业模式的成功原则，就是实现公共服务的有效性和效率性，或者说是物有所值。

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一、PPP可以是传统政府采购一种补充，不会是替代。

二、PPP不是万能的。