本帖最后由 gzztitc 于 2017-4-19 08:34 编辑
【中招协2016年征文一等奖选登⑪】新形势下的政府采购代理市场面临的问题及对策
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编者按：
2016年，由中国招标投标协会组织的“中国招标采购理论与实践学术交流征文活动”得到了业界的热情响应和积极参与。经过专家严格评审，共有92篇文章入围，其中，一等奖11篇，二等奖32篇，三等奖49篇。《招标采购管理》杂志已对获奖论文进行了择优刊发。为扩大交流，即日起“中国招标投标协会”公众号将陆续刊登获奖文章，敬请关注。现刊登第11期。
唐琳 沧州市财政局政府采购办公室
摘要：政府采购代理机构资格认定取消后，大量缺乏人才、知识、经验储备的新代理机构和长期依靠资质保护的老代理机构共处于政府采购行业，代理市场正在经历短时的动荡期，这无疑给政府采购监管带来了严峻的挑战。本文针对新形势下的代理环节违法违纪现象、从业人员素质参差不齐以及投诉数量逐年增多等问题进行了深入分析，并给出了相应的对策建议。
2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会对于《政府采购法》进行了修订，取消了政府采购代理机构资格认定行政许可事项，此后，财政部于2014年9月24日印发了《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，管理方式由“资格认定”变为“网上登记”，遵循“自愿、免费、一地登记、全国通用”的原则。这是政府采购监管部门响应十八届三中全会精神和国务院简政放权要求，处理好政府与市场、社会关系的具体举措。政府采购取消资格认定至今已有两年，本文通过近年的政府采购相关数据比对，宏观分析取消资格认定对政府采购代理市场的影响，并提出新形势下政府采购监管面临的问题及规范代理机构行业发展的建议。
一、取消资格认定带来的影响
随着从事政府采购代理业务的门槛放宽，更多的社会代理机构应运而生，积极参与到政府采购代理市场中。取消资格认定前，我国拥有社会代理机构3000余家，截止2016年8月初，中国政府采购网代理机构名单显示，全国代理机构数量已达到6687家，两年间增加了近4000家。据四川省财政厅采购监管处相关数据统计，截止2016年4月25日，全省共有406家政府采购代理机构，而去年同期仅为163家，增长近150%。2015年底，天津市社会代理机构达到80家，较上年增加一倍。
近几年来，我国政府采购规模呈现增速放缓、结构优化的特点。以CZ市为例(见图1、图2)，该市2011年至2015年政府采购绝对规模及节约率均呈现逐年增长的趋势，采购代理机构业务量所占市场份额也在逐年加大，集中采购机构的业务量在该市政府采购起步阶段呈现攀升势态，但在近三年政府采购繁荣时期却呈现下滑势态，取代其部分业务量的正是迅速发展壮大的社会代理机构行业。数据显示，取消资格认定后，CZ市社会代理机构的业务规模势如破竹，由2014年的6.44亿元猛增至2015年的23.42亿元，增长了3.64倍。
图1 CZ市政府采购绝对规模与代理机构业务规模 file:///C:\windows\TEMP\ksohtml\wps7E59.tmp.png
图2 CZ市政府采购节约率 file:///C:\windows\TEMP\ksohtml\wps7E5A.tmp.png
（图1、图2数据来源：CZ市财政局采购办2011年至2015年信息统计报表数据）
以上可见，政府采购资格认定取消后，社会代理机构数量大幅增长，业务规模所占比重逐年增大，政府采购节约率进一步提升，这些影响正体现了国家此项简政放权之举落实有力，成效显著，在激发市场活力的同时，也对政府采购管理运行规范和监督工作带来了更大的挑战。
二、新形势下监管工作中的问题
1．违法违纪现象时有发生 依照《政府采购法》规定，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。这项自主选择权利，很有可能产生委托代理中的逆向选择。新进入市场的代理机构，由于缺乏人才、知识、商誉的储备，往往急功近利，忽视业务水平和服务质量的提升，转向以拉拢人脉关系或以一些非市场、违法手段吸引客户，在采购过程中过分迎合采购人意愿，无原则地迁就采购人的不正当要求，将一些限制性、指定性的条款列入采购文件，为采购人期望的中标人提供便利。更有一些代理机构与投标人进行权钱交易、相互串通，导致不公平竞争，损害了采购人合法权益，影响了招标质量。 2．从业人员素质参差不齐 已废止的《政府采购代理机构资格认定办法》中曾对参加过政府采购培训人员和中级以上职称人员有着严格的人数要求和比例限制，取消资格认定后，中国政府采购网及各省分网对新登记的代理机构从业人员未设置任何准入条件，这两项考核从业人员业务素质的指标在网上登记环节中显示为“可选”项。 CZ市政府采购代理机构登记台账显示，取消资格认定前，该市31家代理机构执业人员数量为208名，其中未持证人员26名，持证率为87.5%；取消资格认定后，该市新增53家代理机构中，执业人员数量为316名，其中未持证人员185名，持证率为41.5%，17家代理机构无持证人员。
目前来看，很多新代理机构存在着缺乏专业化、职业化人员的问题。在采购人对采购需求不明确或者编制不准确的情况下，代理机构无法为采购人提供专业意见，因采购需求指标设置不当导致采购结果不能满足采购人实际需要的情况时有发生；从业人员的政策水平和操作能力欠缺，片面追求招标进度，不经思考原本照抄其他单位其他项目的招标文件，使招标项目失去针对性。如果不再对代理机构提出人员方面的硬性要求，将可能影响代理机构的良性发展，导致代理机构行业进入服务质量良莠不齐的窘境。
3．处于严峻的投诉爆发期 根据CZ市监管单位基础数据报表显示，2013年到2015年三年间，CZ市共受理供应商投诉11例，在整理这些投诉的过程中，可以发现该市近年来投诉情况具有以下三个特点： （1）投诉数量呈现逐年上升的趋势。2013年受理投诉1例，2014年2例，到2015年上升到了8例。 （2）供应商提出投诉的质量有了显著提高。这与中国社会法制环境的改善有着密不可分的关系，随着社会主义法制观念不断深入人心，供应商的维权意识普遍提高和增强，对政府采购相关法律政策的了解程度充分地体现在投诉内容中。 （3）诱发投诉的原因更加多元化。 将11例投诉案例进行比较分析、归纳总结后发现，投诉的构成原因主要有如下7种（1例投诉可由1种或多种原因引起）（见表1）。 表1 投诉诱因分析表 （数据来源：CZ市财政局采购办资料）
三、规范政府采购代理机构行业发展的建议
1．借助网络平台，加强社会监督 《政府采购法》的立法目的是为了实现“完全而公开竞争”，从而有效维护国家及人民利益。公开，是实现公正的主要手段，惟有大力推进政府采购透明化，打造“阳光采购”，才能置政府采购于社会公众的监督之下，才能做到程序公开、信息公开、标准公开，充分发挥社会监督作用。《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》里规定了代理机构登记信息须通过互联网平台向社会公开，任何个人和组织发现代理机构提供虚假登记信息，可以向登记地财政部门举报；《政府采购法实施条例》第四十三条、第五十条和第五十八条分别对项目招标文件、采购合同以及财政部门作出的投诉处理决定作出了媒体公示要求，由此可见，虽然对代理机构的资格审批取消了，但并不等同于放之任之。 在科技高度发达的今天，“互联网+”已上升为国家战略，建立健全监督与处罚并重的政府采购动态监控体系，将代理机构、供应商、采购人和评审专家纳入监管范围，引入同业监督和社会监督，是促进代理机构之间的良性竞争，营造公开公正政府采购环境的重要借助手段。 2．重视专业化、职业化人才队伍建设 政府采购是一项政策法规性和专业技术性很强的工作，这要求代理机构必须具备一支高素质的队伍，代理机构的专业性与服务质量就体现在采购代理队伍中每一名人员的具体工作中。为了提高政府采购工作效率，发达国家政府普遍重视专业化人才队伍建设，并建立了完善的人才培养和考核体系。美国的通用服务管理局负责国家政府采购任务，其人员构成绝大部分为采购合同官员，他们有着严格的聘用标准和详细的专业化分工。在我国，一些地方很早就开始了代理机构人员职业化管理的探索，山东、辽宁、安徽、浙江、天津等多地曾在实践的基础上推行代理机构人员持证上岗制度。随着可以预见的代理机构的增长，人员流动必将成为业内常态。为避免代理市场鱼目混珠，促进代理市场优胜劣汰良性发展，笔者认为，要求从业人员具备相应的职业资格和认证资格是未来代理行业的发展趋势，离全国政府采购代理职业化管理目标的实现究竟有多远，还需要等待实践的证明。 3．执行统一的代理机构评分考核制度 尽管国家从政府简政放权的角度放开了代理机构资质的行政审批职能，但是为了避免代理市场杂乱无章，避免社会资源和人民利益的低效浪费，对代理机构实行评分考核逐渐成为监管部门的重要管理手段。评分考核制度将具体的行为管理转化为抽象的分数管理，由监管部门依据考核分数以优秀、合格、不合格的标准划分代理机构，并向社会公开考核结果，作为采购人选择代理机构的参考。评分考核制度间接与代理机构的业务利润挂钩，从而达到促使代理机构自我规范、提升服务质量的效果。 一些省市如山东、湖南、江西、东莞、苏州等地已经在代理机构考核方面积累了成功的实践经验，各省市所制定的考核方案大致相似，但是由于考核指标、考核周期不尽相同，考核结果的评定以及惩罚和激励措施也大相径庭。这种情况对于一个从事多地政府采购业务的代理机构而言，考核制度的不统一会给管理工作带来诸多挑战，所以，国家制定统一的代理机构评分考核制度显得尤为重要。 制定评分考核制度需要构建统一、规范的评价体系作为代理机构指导性考核标准。国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇在对各省市政府采购代理机构考核办法进行梳理的基础上，通过与代理机构和专家访谈、征集业内人士建议等方式，采用层次分析法（AHP）对评价指标体系中的各项权重进行赋值，构建了政府采购代理机构三级评价指标体系（见表2）。笔者认为，该指标体系与一些省市制定的考核指标体系相比，更为全面、完善，应用性更强，权重分配亦较为合理，可作为国家制定评分考核制度的借鉴，也可作为代理机构监督检查的参考指标。
表2 政府采购代理机构三级评价指标体系 （本表中省略了三级评价指标的操作性细化说明） （数据来源：赵勇.政府采购代理机构评价体系研究[A].经济研究参考.2015-19）
4．发展全过程项目管理服务
放开政府采购代理行业的市场约束，对代理机构而言并非一定是康庄大道，想要在市场化竞争中脱颖而出并受到资本的青睐，现有代理机构应当主动出击,引进具有各类职业经验和知识背景的复合型人才，理解项目前期、中期、后期需求，成立投融资、咨询、造价等相应部门，或是与设计公司、咨询机构、律师事务所等其他行业机构建立合作框架，以联合体的形式，针对客户项目提供一揽子服务，在加强招标代理专业化与职业化、提供高质量的代理服务的同时，以资源、信息的共享提供多元化服务。
发展全过程项目管理服务的意义在于，一方面其加强了代理工作的灵活性、自主性，使代理机构更适应广阔市场的需求；另一方面可以解决或较大程度缓解代理市场的过度竞争，以及由此引发的诸多违法违规问题。未来，向多元化、技术含量更高的层次发展将成为代理行业的主流趋势，对于那些从事招标单一业务的代理机构来说，应该早做准备，加快转型升级，这样才能避免新业态、新趋势给自身带来的种种冲击。
2017年征文通知详见“阅读原文”。
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发表于 2017-4-19 08:33:03
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