我国当前政府采购制度亟待改革

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我国实行的政府采购制度，在规范财政支出管理、提高财政资金使用效益和效率、防止国有资产流失、实现政府消费行为初步市场化等方面，显现出积极作用。但有关专家认为，我国当前的政府采购制度仍然存在许多缺陷，还不是现代意义上的采购制度，政府采购制度急需改革。

    政府采购也叫公共采购，最早形成于18世纪的西方国家。目前，许多市场经济国家的政府采购已由单一的财政支出管理，演变为同时兼有国家宏观调控双重功能的重要工具，是政府介入经济运行的最直接的方式之一。

    我国自1985年启动政府采购制度试点以来，虽然取得了积极效果，但现行的政府采购制度难以适应当前经济社会发展的需要，政府采购制度改革势在必行。

    我国的政府采购还不是现代意义上的政府采购

    河北省机电设备招标局局长王双进介绍说，我国现行的政府采购存在数量不多、范围较窄的问题，还不是现代意义上的政府采购。政府采购的主体只是各级政府及其所属的行政机关、事业单位，而使用的资金也仅限于财政性资金，企业使用财政性资金和政府采购人使用民间资本进行的采购被排除在外。在实践中存在政府采购的采购人面非常窄、采购的标的数量较少、采购的金额太小问题。

    根据国际经验，一个国家年政府采购规模一般为当年GDP的10%到15%。而我国2006年政府采购金额为3681.6亿元，占当年GDP1.7%，2007年则为4000亿元，占当年GDP的1.6%。

    我国的政府采购还主要局限在一些财政专项拨款的货物类和服务类项目，一些采购主体如各级人大、党委系统、政府系统及国有企业大都未被纳入进来，这些采购主体使用的资金全部或部分为财政性资金。但从世界的范围看，政府采购作为一种实施经济调控和实现公共改革目标的手段，几乎延伸到所有公共部门，涉及国计民生的铁路、市政、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目。特别是欧盟各国，只要是涉及国家利益和社会公共利益的项目，无论其资金来源于财政预算资金还是其他资金抑或私人投资，采购主体则不论是政府部门还是国家控股企业、私企采购，都是政府采购的内容。因此，我国目前的采购制度，仍然是传统意义上的政府采购，还不是现代意义上的政府采购。

    现行的政府采购还与国有资产管理相脱节，不利于对国有资产进行有效管理。各级国资委作为专门从事国有资产管理的部门，其主要职责和基本任务是保障国有资产的安全和完整，促进国有资产的保值增值，防止国有资产流失。从这个意义上，政府采购与国有资产管理是一个有机统一整体。但现阶段我国政府采购与国有资产管理是相脱节的，政府采购仅限于财政性资金，国资监管部门则局限于对经营性国有资产的监管，国有资产监管部门既不参与政府采购的政策制定，也不进行招标的宏观编制规划。

    存在许多政策上的缺陷

    一是政策目标过于原则，可操作性不强。《政府采购法》已经实施年，但其实施细则却出台滞后，造成各级政府采购及政府采购主体在涉及具体问题时无法可依，且有违背政策导向及初衷的可能。根据《政府采购法》第九、十条的规定，我国政府采购的目标包括环境、扶持不发达和少数民族地区、促进中小企业发展以及采购本国货物、工程和服务等。但对于如何保护民族工业、支持国货、促进中小企业发展，至今没有制定出具体的规定和措施，所以在实际操作中中小企业或其他国货产品在政府采购中不仅得不到实惠，有时还在竞争中处于劣势。在政府采购项目中，因有的标书上规定“全资、进口品牌”的条款要求，使许多优质国产设备和国内企业被排除在外。

    二是行政法规之间的政策衔接与配合不合理。因《政府采购法》的政策功能体现的不充分、不具体，造成了实际工作中虽有法规却无法执行的窘况。并且由于《政府采购法》在政策方面表述不明确、不系统，有关政府职能部门在政府采购方面制定的行业法，基本上起不到政策引导和促进的作用。

    三是多头管理，政出多门，导致行政成本放大，市场严重失序。根据《招标投标法》的规定，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业的招标采购活动，分别由相关职能部门监督管理。而《政府采购法》则规定，利用财政性支出而进行的招标投标活动由财政部门负责。这种政出多门，多头管理的状况导致了政府采购的招投标过程中产生许多问题和弊端，降低行政效能、加大行政运行成本，弱化了招投标机制的效用，招标采购市场因监管不力秩序混乱。

    建设有中国特色政府采购体系势在必行

    王双进建议，为解决这些问题，我国应加快政府采购制度改革，着力建设有中国特色的政府采购体系。当前，应采取以下一些措施。

    首先，进一步完善和调整《政府采购法》，理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系。《政府采购法》与《招标投标法》的某些内容相互冲突。如《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。《招标投标法》则另行规定了行政监督部门依法对招投标活动进行监管，而行政监督有关部门的具体职权划分，则由国务院有关文件来规范。国务院有关文件规定，发改委、商务、交通、水利等部门按行业管理所属的招标工作。《工程建设项目货物招标投标办法》，又明确了各级发改委、建设、交通、水利等部门仿照国务院和地方各级人民政府关于工程建设项目行政监督的职责分工，对工程建设项目中所包括的货物招投标活动实施监督，依法查处货物招标投标活动中的违法行为。由于这些法律与规定适用的对象不同，监督主体也不同，在涉及项目的职权划分，特别是监管责任的认定时，部门之间的冲突随之增加起来。

    最好的解决办法是将《政府采购法》与《招标投标法》合并，重新立法。同时，要以两法及实施细则为准绳，自上而下地清理与两法相悖的地方法规和部门规章，保障法律法规体系的协调统一。

    其次，加快改革现行的政府采购和招投标监督管理体制。为改变现行监管与执法体制存在的职责分散及导致的公共资源市场配置“权力利益化”问题。可借鉴美国的做法，政府采购实行委员会制，以财政、发改委、交通、水利、国资委及纪检、监察等多个部门为成员组成委员会，作为议事机构，负责制定政府采购的长期战略规划、政策等。同时，打破部门限制，取消各部门各行业现有的招标采购机构，建立一个统一管理政府采购各类招投工作的监督管理部门，集中分散于政府各有关部门的招标管理监督职能。

    第三，提高招标代理机构的门槛，建立严格的市场进入和退出机制。按照国际惯例，政府采购的招标代理机构一般是不具有营利性的，否则必然会对招标人言听计从。目前，我国政府采购的总额80%以上是由社会中介机构代理的，易发生串标、规避招标等问题。因此，必须提高招标代理机构的门槛，建立严格的市场进入和退出机制。大力发展无自身利益诉求的国有事业单位作为招标代理机构，招标代理费用采用收支两条线的方式管理。为确保竞争的有效性，在省一级、市一级可多设几家，由监管部门对其绩效进行评估，并对违规违法者诉诸党纪政纪直至司法处理。