“优先采购”国货必须“首先认识”国货 崔建才【转贴】

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  “优先采购”国货必须“首先认识”国货



          中国政府采购网 作者：建才 2009-06-29                             


近日来，关于“优先采购”国货的问题在社会上讨论得非常激烈和频繁。首先，在国内，针对国家出台的4 万亿经济刺激计划，国家发改委、工业和信息化部、监察部等九个部门联合下发了“优先”采购国货的政策规定；在国际上，欧盟委员会和世行等一些经济组织对我国“优先”采购国货政策纷纷提出质疑，国家外交部也就此作出了强烈反击，经济问题从此也扯了政治议题，足以证明“优先采购”国货政策作为一项基本经济国策的重要性和迫切性。因此，国货采购政策必须要严格执行到位。可在实际工作中，究竟什么是国货，如何才能“界定”国货却还没有一个统一的、规范的认定标准和判定依据，这就导致国货采购政策在实际执行中“大打折扣”。对此，笔者认为，要“优先采购”国货，首先必须要让广大采购人及其采购代理机构等正确认识什么是“国货”。


“优先采购”国货必须“首先认识”国货的紧迫性



明确国货的界定标准，是有效保障4万亿经济刺激资金优先采购国货的重要前提条件。针对我国经济发展的现状，以及经济复苏的根本要求，国家于去年11月份制定了4万亿经济刺激方案，并同时明确要求，在这拉动和刺激经济发展的4万亿元启动资金中，凡涉及政府采购的，必须优先用于采购国货。对此，如果我们对国货的“认识”不到位，究竟哪些产品是国货，哪些产品是进口商品，连自己都分不清楚，甚至于就连采购代理机构也界定不清，那么，“优先”采购国货的政策又怎能严格地执行到位呢？因此，落实国家4万亿经济发展资金优先采购国货的政策，当务之急就是必须首先明确或解决好国货的界定标准问题。


随着我国加入WTO《政府采购协议》生效期的临近，要想利用有限的时期扶持和提升国货竞争力，就必须要认准国货。自2007年12月28日我国签署加入WTO《政府采购协议》（即GPA）申请书后，就意味着我国的政府采购市场将在不久的将来要按GPA规则对外开放。但在正式加入GPA之前，我国同国际上其他国家一样，不仅对外“封闭”政府采购市场，并用政府采购手段“保护”国货，同时，还出台了许多优惠政策，诸如对中小供应商的扶持政策、促进社会就业政策、推动自主创新的优惠政策等。而一旦WTO《政府采购协议》生效后，我国的政府采购领域就必须依协议规定对外开放，那时，外国供应商就会依据GPA规则的相关规定，进军到国内政府采购市场上来，届时，所有的政府采购政策都将一视同仁，国内供应商再也不能“独自”或“单方面”享有特殊的待遇，优先采购国货的政策将会消失，国内企业生产的产品必须与外国产品进行“同台”竞争。因此，当务之急就是要在WTO《政府采购协议》生效之前，加大扶持国内企业发展的力度，特别是要加大扶持国货在自主创新、市场开拓、技术改造等等方面力度，这就要求我们必须尽快解决“国货”的认定标准问题，否则就会贻误扶持国货发展的机会与机遇。


抗击金融危机，尽快恢复经济发展，必须要认准“国货”扶持对象。自去年以来在全球蔓延的金融风暴，不仅对外国经济和外国企业的发展造成了严重的影响，使其经济步入了萧条状态，而且对我国的实体经济发展也造成了抑制和消极作用，不少的中小企业因此而陷入困境，消费市场受到了沉重的打击，企业经济和资金周转减慢。对此，各国都在制定经济发展计划，以“拉动”和“鼓励”经济走出困境，其中最重要的手段就是扶持本国企业的发展。而我国也不例外，针对扶持国货发展，也制定了不少的刺激经济复苏的措施，而要将扶持国货政策不折不扣地落实到位，就必须要认识清楚所扶持的国货对象，即什么是国货，其范围包括哪些？这是一个方向性问题，更是一个原则性问题。


国内企业走出国门参与世界市场的竞争，国家必须要给予一定的扶持与激励。越是在经济衰退时期，产品的竞争力就越显得特别重要。从当前国际市场上折射出来的重要信息来看，“科学技术必须要进步和发展，落后就挨打”。这对我们这个发展中的国家来说，要走出国门与包括发达国家在内的所有国家打交道，就必须要重视自己的科技发展。对此，作为政府，就必须要利用多种措施，激励和促进国内企业加大技改投入的力度和信心。而对我们的政府采购事业说，就是要积极利用政府采购的政策功能，促进企业的发展，具体来说，谁的产品自主创新能力强、节能效果好、环保安全性能高，就优先采购谁的产品，这样不断刺激和扶持国内企业加大科技投入力度，就能培养和增强国货参与国际市场的竞争力。


通过优先采购国货的方式保护和促进国内企业发展，也是《中国政府采购法》明确的法律规定。在实际工作中，不少的国家都使用政府采购手段去促进和调整本国企业的发展，并将其作为采购工作的重要职能之一。即使是世界上经济最为发达的美国也是如此，理由很简单，因为政府采购所使用的都是财政资金，都是广大纳税人的血汗钱。而我国作为发展中的国家，支持和保护本国纳税人的利益，就更应作为政府采购的一大目标和宗旨。更何况，当前各国经济都处于金融危机的困境之中，没有理由大肆采购进口产品而无情地抛弃国货，因此，我们必须要求采购人、采购代理机构等严格遵守《采购法》规定的国货采购政策，为促进本国企业的发展服务。

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不能科学“界定”国货标准问题带来的弊端



容易削弱国货采购政策的执行力度。国货采购政策不仅仅是一项政府采购政策，也是一项国家的宏观经济政策，更是事关我国经济社会发展的重要举措，各行各业、各相关部门和单位都必须要严格地遵守和执行到位。但是，如果我们对什么是“国货”问题都界定不清，那么，在具体的政府采购活动中，根本就无法严格执行好优先采购“国货”的政策规定，甚至于还会发生“歧视”国货的行为。这样，不仅会降低了政府采购工作效率，而且还“削弱”了国货采购政策的执行力度。


容易滋生各种矛盾和纠纷问题。在实际工作中，不少的供应商都会对什么是国货问题提出种种质疑或疑问，如，以进口原材料在本国注册投资并使用本国原材料、劳工生产的产品，是否属于国货范围？外国资本参股的中外合资、合作企业生产的产品是否属于国货等等，对此，如果各地的政府采购代理机构，如果自己对什么是国货问题都解释不清楚，那么，在具体采购活动中，就会引起供应商之间的矛盾与纠纷问题，这就丧失了政府采购形象和工作效率。


容易导致少数人找借口采购外国产品。如果国家有关部门对什么是国货问题，或怎样才能界定清楚国货与洋货的区别问题等，一直都没有一个明确的、统一的说法或规定，那么，有些采购人或采购代理机构就会利用各种模糊概念及模糊的机会，有意回避采购各种“正宗”的国货，而寻找各种机会与借口采购外国产品。


容易导致“误采”各种外国产品问题的发生。在经济全球化的当今，不少产品的生产厂家相当复杂，不仅有中国的，也有外国的，还有中外合资、中外合作的，等等，而究竟如何才能清楚地“鉴定”出哪些产品是国货，哪些产品是洋货，在政府采购领域至今还没有一个严格的国货标准，这就使得采购人、采购代理机构等因缺乏“国货标准”的详细指导，从而导致在实际工作中，就无法严格地执行国货采购的法律规定，甚至于将洋货当作国货采购的现象也时常发生。


实际工作中对国货标准问题的多种不同观点



“产品原产地”标准。这种观点认为，只要产品原始生产地是在中国境内，而无论其后来的周转及流通环节如何，都应认为是中国产品，即国货，这种观点是以产品的“产地”作为中国产品与外国产品的判别标准，而不问生产企业的性质、投资主体等，是一种最直接、最直观的认识标准，当然，这种观点带有很多不科学的界定因素，对真正国货的认定也不彻底，局限性较强。


“产品注册地”标准。持这种观点的学者们认为，只要产品是在中国境内申请注册的就应认定为是国货，就如同一个人在中国境内申办的身份证一样，只要其持有中国居民身份证就可证明其是中国人。大家从中可以看出，这种国货观点所认定的国货，没有考虑资本投资人等，所认定的国货很有可能就是外国人在中国境内注册生产的产品。这与我们政府采购政策所需扶持的对象有时就不一定协调一致，因而，以“注册地”作为国货认定标准也有非常不妥之处。


“产品增值含量”标准。持这种“国货”认定标准的观点认为，无论产品的原始生产地是在本国还是在境外，也无论其产品生产企业是在国内注册的，还是注册在国外，只要产品在中国境内生产的“附加值”超过其产品总价值50%以上的，该产品就可被认定为是国货。这种观点综合考虑了当前市场经济对产品生产、流通、协作带来的种种影响，因为随着经济的全球化、社会分工的复杂化等因素的影响，不少高科技产品都无法单纯在一个国家内生产而成，因而，认定这种性质的产品究竟是国货还是进口产品，就可以以其在各国生产的“增值量”，或“附加值”来作为判断标准。大家从中可以看出，这种国货认定标准带有很大的“认定”余地，也有一定的合理性。


“自主知识产权”标准。这种观点认为，判断一种产品是否属于国货，其关键的核心因素或依据应当是看其是否具备独立的自主知识产权。如果产品是注册在中国境内，并且又是在国内生产，但其知识产权却是外国人所拥有，产品的核心生产技术掌握在外国人手中，产品的研发等都由外国人控制，产品的权益都归外国人享有，那么，这种性质的产品自然也不能算作国货。因此，以产品是否具有自主知识产权作为国货的认定标准就有一定的现实意义，也有一定的依据和道理。


“资本控制论”标准。这种观点认为，无论产品的注册地、生产地如何，也无论其在一个国家的生产附加值如何，只要产品的注册资本中，中方拥有50%以上的产权，或在资本结构中，中方处于控制地位，那么，这种产品就应“视同”是国货。


“纳税义务”认定标准。这种观点认为，政府采购之所以要采购国货，其根本原因就是政府采购都是使用的纳税人的钱，必须要支持本国纳税人的发展，必须要优先采购本国纳税人生产的商品，因此，只要产品的生产环节在本国交纳主体税种和税收的，都应作为政府采购支持和服务的对象，都应作为国货采购政策的扶持对象。

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统一“国货”认定标准的建议



建议国家有关权威机构尽快出台“国货”认定标准。凡涉及产品研发、生产、销售等环节的管理部门和单位，如，国家工商行政管理部门、海关管理部门、科技部门、国家发展改革委员会、经济贸易管理部门等相关机构，大家一定要共同研究讨论并制定出一个符合中国实情的“国货”认定标准，以统一目前各地的不同观点、不同标准，以进一步规范政府采购行为。


“国货”界定标准的制定必须要与政府采购宗旨相结合。优先采购“国货”是《政府采购法》第十条明确提出的法律规定，但《政府采购法》中并未就国货的范围问题提出具体的界定标准。因此，在国家有关权威部门还没有对“国货”标准问题作出统一的认定标准之前，各地、各有关部门在涉及到需要认定“国货”的标准时，一定要与《政府采购法》的宗旨结合起来，而不能脱离采购的宗旨目标轻率地判断国货问题，特别是一些重大的采购业务或特别敏感的采购活动，更应如此。


建议在国货标准未出台之前，暂且以国家有关权威人士的观点作为界定依据。目前社会上存在着各种关于“国货”的认定标准，并且各自都有其一定依据和道理，但在国家没有正式出台统一的认定标准之前，我们姑且可以使用绝大多数经济学家等权威人士的观点作为“国货”界定依据，即以“拥有自主知识产权并为中国资本所控制”这两个条件，作为当前“国货”的界定依据，以统一和规范基层在国货标准认定问题上的多种观点。


保障国货采购政策严格执行到位的根本措施


在一般的招标文件中，凡未明确采购进口产品的，一律视同或默认采购国货，外国产品中标无效。《政府采购法》第十条明确规定，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务┄┄”，对此，采购人如果有特殊需求而经批准允许采购外国产品的，就应当在招标公告和招标文件中明确说明采购外国进口产品，以便各潜在投标人能“实质性”地响应招标文件的要求，并准确地编制合乎采购人需求的标书。而如果采购人在招标公告及招标文件中均未涉及需要采购外国产品条款的，就“默认”所有的采购项目均须采购国货。这不仅是法律上的要求，更是一项不言而喻的道理。对此，在投标、开标、评标工作结束后，如果出现了外国产品中标的情形时，政府采购监管部门将不会认可这种结果，也不会为之支付采购资金。


采购人如遇到特殊情况而确实需要采购进口产品时，必须要在事前向财政部门申请报批，并在经得同意后方可采购。不可否认，财政预算的编制，是不可能将所有部门和单位在预算年度的具体情况都考虑得十分全面或周到，在预算的具体执行过程中，财政预算总会发生一些必要的调整事项，而只要是合情合理的要求，有关方面总是会同意为其调整或追加预算的，对政府采购预算也不例外。如果采购人在采购预算执行中，根据其职能或事业需求，需要改变原来已批复的预算，调整采购外国进口产品时，采购人必须要在采购之前向政府采购监督管理部门提出申请报告，详细地说明申请采购外国产品的原因，而如果采购人不履行申请报批的程序和手续，就擅自采购外国进口产品，那么，财政部门不但拒绝为其支付采购资金，还将视其情节轻重进行责任追究。


对重大的采购项目，政府采购监督管理部门等必须要对合同的履行过程及结果实施跟踪监督。按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十八规定，招标单位在开标前，应当通知同级人民政府财政部门及有关部门，财政部门及有关部门也可以视具体情况到现场实施监督，通过现场监督可以有效地遏制各种擅自采购外国产品的行为。同时，中标产品的交付环节也是采购活动的一个极其重要环节，如放松对这一环节的监督，偷换产品项目、调剂采购进口产品的行为还是有可能发生的。因此，对重大采购项目的交付过程，采购监管部门必须要强制采购人或其采购代理机构要依法对供应商的履约情况进行验收，必要时，也可以直接参与监督，并要求采购人将验收结果也作为申拨采购资金的附件依据上报财政部门，而如果缺少合同履行的验收环节以及参与验收人员的签字，财政部门也可拒付采购资金。


对无视法律规定，仍然变相采购进口产品的各有关方面，必须要给予严厉打击。对一般的政府采购项目，除非特殊情况并经有关部门批准可以采购外国进口产品外，其他项目都必须要采购本国工程、货物和服务，这是《采购法》的明确规定。对此，凡不符合采购进口货物条件，或没有履行报批手续就擅自采购外国产品的行为，必须要严肃追究相应机构、相关人员的法律责任。其中，对采购人涉嫌违法或腐败行为的，财政部门不但不为其安排和支付采购资金，而且，还要追究单位负责人员、直接责任人员的行政、纪律、法律甚至于刑事责任。而对涉嫌暗箱操作的采购代理机构，轻则要处以罚款，重则要暂停或取消其采购代理资格。


http://www.ccgp.gov.cn/cgtt/923558.shtml

flashman9911

个人感觉，国家没有出台统一标准以前谁说了都不算，各地还是按照自己的操作方式去办理，还是期待国家早点出台统一的标准