成熟高效的西班牙政府采购制度

招标投标人

    编者按：9月2日-22日，中央国家机关政府采购培训团对西班牙中央、大区政府采购制度以及集中采购的具体做法进行了学习考察。考察期间，重点与西班牙国家经济和财务部政府采购局进行了交流、沟通，同时访问了BUINSA集中供货中心等部门，并在瓦伦西亚商会路易斯·易维斯商务学院（CA鄄MARA）进行了为期一周的专门培训。培训团成员认为，西班牙政府集中采购在完善法律体系、合理运用采购模式、提高采购效率等方面的经验和做法，对进一步做好我国政府集中采购工作具有积极的借鉴意义。为此，本报特刊发此次考察报告，以飨读者。

    西班牙政府采购基本情况

    统一集中的管理运行模式和便捷高效的执行办理程序

    西班牙政府采购开始于1911年，经过近100年的发展，各级政府采购机构在政策制定、预算管理、执行程序等方面形成了统一集中的模式。中央和大区政府都制定了政府采购相关制度规范，目前全国颁布实施的政府采购法规大约有90个，但都要统一执行《国家公共采购法》（2007年）的规定。总体来看，西班牙政府采购的特性主要体现在统一集中的管理运行模式和便捷高效的执行办理程序，具体表现在：

    （一）权责清晰的机构设置模式。西班牙国家经济和财务部为全国政府采购工作的主管部门，并成立专门的政府采购管理委员会，下设政府采购局、政策咨询司、供应商评价司和监督管理司，4个部门职能划分清晰明确且相互制衡。政府采购局负责中央政府集中采购的具体执行，并对各大区集中采购工作进行政策和业务指导；政策咨询司负责全国政府采购业务的政策法规和制度办法的制定、解释；供应商评价司负责供应商资质审查、注册管理、等级评价、奖励处罚等，年度评价结果对社会公示，政府采购部门依据评价结果设立供应商参加各类政府采购项目的资格条件；监督管理司主要对全国政府采购执行国家法律政策情况进行定期检查，并将检查结果向社会通报。清晰合理的部门职能划分为西班牙政府采购工作的顺利开展奠定了基础。

    （二）涵盖广泛的政府采购范围。确切来说，西班牙没有政府采购概念，所谓政府采购指的是社会公共采购，其采购内容和采购主体范围都非常广。其一是采购对象范围大。西班牙《国家公共采购法》强化和细化了公共投资领域（包括大型公共基础设施建设、大批量物资采购和公共服务管理等方面）执行政府采购的具体规定，使政府采购延伸到社会公共行业的各个领域。目前，全部由政府出资和绝大多数由私人企业出资、交由国家管理且公民享用的公共设施及服务管理都已纳入政府采购范畴，包括纳入政府公共部门预算的物品服务采购和国家管理的基础设施项目；其二是采购人范围大。法律规定必须执行政府采购的采购人包括国家政府机关、公共管理和社会保障机构以及涉及水、电、石油等公共资源使用管理的所有其他实体。除此之外，各自治区、地方当局、自治机构等公共机构也是纳入政府采购管理体系的采购人。

    （三）全国统一的运行模式。在欧盟方针和西班牙法律体系约束指导下，已建立起整齐划一、规范高效的政府采购机构设置和运行模式。西班牙政府采购运行分为两级机构，由国家经济和财务部下设政府采购管理委员会，统一负责全国政府采购管理。政府采购管理委员会下设政府采购局负责中央集中采购，国家经济和财务部各大区派出机构下设专门的政府采购部门负责各大区集中采购，大区以下行政层级参加所属大区的政府采购，不再单设集中采购机构。分散采购则由各部门内设的采购机构单独负责执行。中央政府采购局在政策制定、采购模式等方面对各大区政府采购起到辐射和指导作用，各大区可以参加中央政府的集中采购，也可以按照中央政府采购模式自行组织。

    （四）成熟高效的采购方式和程序。西班牙政府采购方式目前主要有公开招标、框架协议、限制性招标、竞争对话、内部决定5种方式。其中，公开招标采购根据项目类型、实际应用紧急程度和预算金额大小，适用于不同天数的项目公示期。例如：对基础建设和特许经营项目一般公示期为26天，但工期紧急经审核同意的仅需公示8天；200万欧元以上货物采购公示期为22天，但工期紧急经审核同意的仅需13天；限制性招标类似于我国现行的邀请招标，不同的是公示期长短也可根据实际应用紧急程度调整。竞争对话类似于我国竞争性谈判方式，适用于项目需求复杂、需要经过多轮谈判不断完善功能描述的项目，但评判标准采用性价比法，而非低价中标。内部决定类似于我国现行单一来源采购，适用于单次采购金额在1.8万欧元以下的项目。框架协议采购是西班牙政府集中采购的唯一模式（本文第二部分将作详细介绍）。值得注意的是，任何采购方式在公示期上的调整都必须基于该项目采用网上公示信息和电子报价的方式。西班牙政府认为，公开透明的信息发布渠道和方便快捷的电子报价系统使得缩短公示期、提高招标效率成为可能。

    （五）健全有效的供应商评价体系。西班牙经济和财务部设立专门的供应商评价司，对政府采购供应商进行年度商务和技术评价。商务评价指标包括企业注册资金、经营状况、缴纳税收和解决就业4个方面；技术评价指标主要是企业承接合同能力和供货服务能力。以上评价全部基于量化打分，商务评价占比40%，技术评价占比60%，按照企业最终得分归属相应的供应商等级，以决定该企业在下一年度能够参与何种额度和复杂度的政府采购项目。企业经营过程中出现的任何有悖诚信和合法经营原则的行为，都将作为重要因素直接导致企业降级。健全的供应商评价体系对创造有序竞争和诚实信用的政府采购环境发挥了积极作用。

    （六）三方参与的竞标决定程序。西班牙没有招标公司，采购形式有集中采购和分散采购。集中采购机构代表政府统一执行集中采购目录内采购（法律强制执行），而分散采购内容则可以由政府机关直接发标采购。与我国现行专家评审制不同，西班牙政府并未设立专门的评审专家库，而是采用圆桌会议评议制。圆桌会议由法律、经济、技术三方面的专家顾问组成，且均从采购人（集中采购的采购人为集中采购机构，分散采购的采购人为直接发标的政府机关）内部产生。其中，法律专家一般是受聘于政府机关的顾问，负责审查投标文件商务条款的法律合规性；经济专家一般是政府机关预算审批人员，负责控制项目预算和跟踪预算执行情况；技术专家来自采购货物（服务）的使用部门，主要负责对投标方案的技术符合性进行审查。评议的具体步骤是：投标人需提交商务、技术和价格3个投标信封，并依次打开信封进行评议，未通过商务审查的投标不能进入下一步评议程序。评议办法分为最低价法和综合评议法，其中报价信封最后开启，评议成员在做出商务和技术评议结论前不能知悉各投标人的报价情况。圆桌会议的三方均是来自或受聘于政府机关的行政人员，在项目评议过程中责权对等且责任归属清晰。

    西班牙政府集中采购的做法

    政府集中采购的唯一采购方式为框架协议采购

    1968年，西班牙国家经济和财务部设立了专门的政府采购局，负责中央政府及下属各部门（约2500家采购人）政府集中采购目录以内货物、服务和工程采购，近3年来政府集中采购额均在13亿欧元左右，约占全国政府采购总额的13%。西班牙政府集中采购在执行过程中处处体现了政府赋予集中采购的行政管理职能，主要表现在：

    （一）集中采购机构统一代表政府实施采购，是规范采购行为、体现集中优势的先决条件。西班牙法律赋予集中采购机构以采购人的身份实施采购，采购项目统一签订三方合同，合同甲方为政府采购局，乙方为使用方，丙方为供应商。集中采购机构全权代表各采购部门，完成采购预算核准、采购程序制定、成交供应商确定、采购合同签署和出具支付凭证的全过程，通过集中采购手段形成从财政预算下达到支付的一个链条，有利于统一监督跟踪财政预算执行情况，从根源上切断使用方和供应方在采购环节的关系，有利于规范采购行为和预防腐败，杜绝各类规避集中采购情况发生。

    （二）采购方式和执行程序单一，为发挥政府采购的预算支出管理职能创造条件。西班牙政府集中采购的唯一采购方式为框架协议采购，近似于我国现行协议供货与邀请招标、竞争性谈判等方式的结合。具体做法是：由政府采购局通过公开招标方式确定框架协议名录（2009年名录内产品包括办公设备及其外包服务、办公家具、公务用车、安防系统、医疗器械及药品等约7万种商品），单次采购额在13万欧元以下的，可以在框架协议范围直接选择1家供应商进行采购；超过13万欧元不足100万欧元的，要在框架协议范围内选择至少3家公司进行谈判后择优采购（可以选择最低价或最高性价比成交）；超过100万欧元的采购，必须在框架协议范围内邀请所有该类产品的供应商进行限制性招标，通过综合评价确定最高得分者成交。框架协议采购实行网上核准制，即采购人在执行采购前必须将项目详细信息及拟采用合同通过电子方式申报政府采购局，进行项目预算核准（即该项目是否严格执行部门预算）和经济适用性核准（即所采购货物服务是否物有所值，适用部门需求）。政府采购局内设合同管理部，专门进行项目合同审核，每天执行框架协议合同约100个。单一的采购方式和合同执行程序使西班牙政府通过集中采购手段对各部门财政预算执行情况了如指掌，有效发挥了财政支出管理职能。

    （三）长达3年的框架协议有效期和配套的产品更新机制，为甄选优质供应资源、培育稳定的政府采购市场提供保障。西班牙框架协议的执行有效期为3年，即通过公开招标的综合评分法确定未来3年的供应商范围和当期中标产品及价格，并在执行有效期内实现产品和价格的动态管理。中标供应商可以根据市场情况变化申请对中标产品进行一对一的替换，具体规则是：每个季度末，允许中标供应商提出替换申请，评分系统按照本期框架协议既定的评分规则，根据新产品的报价、技术性能变化重新演算该款产品得分，若替换产品综合得分高于原产品，则本次替换申请批准执行。相对较长的协议有效期和与之配套的产品补充更新机制，有利于增强项目吸引力、培育诚信有序的政府采购环境，同时紧跟市场变化，鼓励供应商提供当前性价比最高的产品供政府部门选用。

    （四）集中采购机构根据执行情况定期调整集中采购目录，提高了执行政府集中采购的科学性和适用性。西班牙政府集中采购目录由政府采购局提出，并以国家经济和财务部部长令形式签发。框架协议有效期内，政府采购局根据每年执行情况提出目录调整意见，报请部长同意后发布。法律赋予集中采购机构变更调整采购目录的职能，以各采购部门的年度采购计划为依据，紧密结合实际采购的第一手数据，考虑每类产品实际采购数量大小、框架协议执行难易程度等因素，进行集中采购目录的增添和删减。

    （五）高度重视电子化建设，有利于提升政府集中采购工作水平。西班牙政府集中采购网上操作全部采用电子签名技术。电子签名系统由国家造币公司提供，统一为电子系统的PDF文件加密，保证政府采购当事人的身份真实和采购数据安全，赋予网上采购法律上的有效性。同时，西班牙政府集中采购使用了产品统一编码体系，每款中标产品都有唯一与之对应的商品代码，方便产品检索和管理。

    工作启示

    西班牙政府采购法律赋予集中采购机构以采购人的身份组织采购活动、签订采购合同

    西班牙政府采购在采购范围、机构设置、法律定位、运行模式等方面都有一些值得借鉴的经验，主要工作启示有：

    （一）西班牙政府采购强化了政府公共管理职能。西班牙政府不仅通过对政府通用货物和服务的统一购买，发挥了规范采购行为、降低行政成本的作用，更通过强制实施政府采购手段，强化了政府公共投资建设管理职能。按照西班牙《公共采购法》规定，本国保险、税务、水力、电力、通讯、交通等公共利益相关行业超过13万欧元的投资项目，必须执行政府采购。相比之下，我国政府采购尚未涉足公共基础设施建设及公共服务领域，纳入政府采购范围的不少国家投资重点项目仍游离于政府采购管理范围之外。

    （二）西班牙政府采购赋予集中采购机构必要的法律地位和管理职能。西班牙政府采购法律赋予集中采购机构以采购人的身份组织采购活动、签订采购合同，使集中采购机构有能力约束政府采购各方当事人依法采购。集中采购机构是政府采购法律政策的具体执行者，是财政预算支出的中间链条和关键环节，在政府采购工作中发挥着协调各方的枢纽作用，法律应赋予其对等的权力和职能。相比之下，我国现行法律将集中采购机构定位成代理机构，只能被动接受采购人委托实施采购。这样的法律定位直接导致集中采购机构对各级采购部门和供应商毫无权威性和约束力，实际采购分散多样，规避集中采购问题突出，国家政策很难逐一落实到位，集中效益尚未有效发挥。

    （三）西班牙政府采购普遍采用框架协议方式。框架协议采购是西班牙政府采购最为重要的一种采购方式，在西班牙全国政府采购金额占比超过35%。他们认为，框架协议采购具有不可替代的优越性。其一是节约成本，采购成本主要包括资金成本、时间成本和人力成本。据统计，西班牙中央政府框架协议采购的资金节约率约为10%，超过全国政府采购7.8%的节约率；框架协议的采购周期约为15天，约为公开招标等其他采购方式耗费时间的1/3；相比一单一做，参加框架协议采购的供应商平均节省300万欧元的综合折算成本；其二是方便管理，西班牙政府采购通过框架协议模式有效监管采购预算和计划的执行，有力整合政府采购供应资源，培育了一大批合法经营、诚实守信的供应商，创建出依法采购、按章办事的采购环境，有利于建立政府稳定、有序、经济、高效的供货渠道。相比之下，我国协议供货和定点采购在采购范围、采购金额、执行力度方面仍处于起步阶段，需投入更多配套制度和人员力量推进完善。

    （四）西班牙政府采购有一支专业的采购队伍。以西班牙中央政府采购局为例，该机构是45人公务员编制的行政机关，内设合同部、技术部和信息部三部门，合同部负责合同审核管理，技术部负责集中采购目录调整及框架协议招评标，信息部负责信息化建设相关工作，各部门人员相对稳定。清晰的专业分工、大量的培训课程和丰富的实践经验培养了精通法律、经济和熟知采购需求、产品性能的一支采购队伍。从学习考察情况看，各大区集中采购机构以及各部委自行采购部门的机构设置和内部分工基本相同。全国统一的运行模式为西班牙政府采购培育了一支强有力的采购队伍，有力保障了采购事业快速发展。

    工作建议

    完善配套制度，赋予集中采购机构必要的法律地位和职能，扩大集中采购的范围

    借鉴西班牙政府采购的先进经验和做法，结合我国政府采购工作实际，对推动完善我国的政府集中采购工作提出以下建议：

    （一）完善配套制度，赋予集中采购机构必要的法律地位和职能。我国现行《政府采购法》将集中采购机构定位成采购代理机构，在实施采购过程中仅有组织采购程序的责任，缺乏任何法定职能对各方当事人进行监督制约。从政府集中采购实践看，由于集中采购机构只能被动接受采购人委托,加之目前具有的法律地位，导致集中采购机构很难做到公平、公正地对待和处理各类采购项目，甚至还有大量集中采购目录内项目因采购人不委托而游离于集中采购管理范围之外。建议在制定《政府采购法实施条例》时能够明确集中采购机构作为政府采购执行主体的地位，赋予其必要的组织实施和执行管理职能。

    （二）提高集中度，扩大集中采购范围。政府集中采购的意义和作用不仅是由集中采购机构代表政府统一采购通用性货物和服务，以规范采购行为，提高专业化水平，降低行政运行成本，更在于通过集中采购机构的统一执行，快速有效地落实国家政策，实现政府采购政策性功能。根据财政部发布的2007年、2008年全国政府采购数据统计结果，中央政府集中采购额占全国总额的比重仅为2%，与西班牙中央政府13%的比重相差甚远。可以说，我国政府采购资金使用现状较为分散，深化我国政府采购制度改革的重点内容之一应放在提高政府采购执行的集中度上，将集中采购实施范围延伸至涉及公共利益和民生诉求的领域，成为政府公共管理和服务的有效手段，同时大大降低政府公共投资项目的监管成本。

    （三）积极探索采购方式改革，拓展协议供货和定点采购范围。协议供货和定点采购是采购中心摸索出来的创新采购模式，7年来已成为采购额占比较大的核心采购业务，也是集中采购与分散采购的重要区别。协议供货和定点采购范围的确定，既要从眼下出发充分考虑实际需求，又要有一定的前瞻性和引导性。从市场发展趋势看，外包服务（包括办公设备续保服务、机房设备运行维护、系统安全保障以及人员培训等）将成为今后一段时间挖掘市场的新的增长点，也是政府机关实际需求逐步显现的一个方面。同时，应大力发挥协议供货培训市场、发现价格、甄选优质供应商的优势，探索运用以协议供货为基础的邀请招标、竞争性谈判等采购方式。

    （四）要加快推行电子化采购，促进政府集中采购工作科学化和精细化。目前，我们应当着力建立完善政府集中采购商品信息库、采购人信息库、供应商信息库、采购文件范本库、合同信息库等相关数据库，同时注重数据加工分析，实行产品统一编码，提高相关数据库的科学性、准确性和实用性。例如，根据历史采购信息积累和市场情况调研结果，建立科学实用的商品信息库，对各类产品的关联厂家、技术性能和市场价格实时维护更新，使之成为了解产品和市场的便捷渠道。同时，要在政府采购活动中，加快应用电子签名技术，增强系统安全性，加大培训和宣传力量，积极鼓励采购人和供应商使用电子辅助招投标系统。(本文执笔:李春杰 范清宇 罗少伟)


来源：中国财经报

dianzima

框架协议方式-------------应该加大这种采购方式

heluhua

“与我国现行专家评审制不同，西班牙政府并未设立专门的评审专家库，而是采用圆桌会议评议制。圆桌会议由法律、经济、技术三方面的专家顾问组成，且均从采购人（集中采购的采购人为集中采购机构，分散采购的采购人为直接发标的政府机关）内部产生。其中，法律专家一般是受聘于政府机关的顾问，负责审查投标文件商务条款的法律合规性；经济专家一般是政府机关预算审批人员，负责控制项目预算和跟踪预算执行情况；技术专家来自采购货物（服务）的使用部门，主要负责对投标方案的技术符合性进行审查。评议的具体步骤是：投标人需提交商务、技术和价格3个投标信封，并依次打开信封进行评议，未通过商务审查的投标不能进入下一步评议程序。评议办法分为最低价法和综合评议法，其中报价信封最后开启，评议成员在做出商务和技术评议结论前不能知悉各投标人的报价情况。圆桌会议的三方均是来自或受聘于政府机关的行政人员，在项目评议过程中责权对等且责任归属清晰。”
      专家选择有特点。